完善備案審查制度 全面推進憲法實施

　　 【資政場】

　　 近日，被稱為“小備案審查法”的《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定》（以下簡稱《決定》）出台，這是備案審查制度建立運行四十多年來具有裡程碑意義的事件。

　　 備案審查制度是規范性文件備案審查制度的簡稱，是中國特色的憲法法律監督制度。對行政法規、監察法規、地方性法規、自治條例和單行條例、司法解釋、規章等規范性文件開展備案審查，對與憲法法律相抵觸的依法予以處理、糾正或者撤銷，有助於保証黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法治統一。

　　 目前，我國備案審查主體呈現“多元化、多層級、復合型”特點，有關主體包括全國人大常委會、國務院、地方人大常委會和省、自治區、直轄市人民政府等，其中全國人大常委會在備案審查工作中居於主導地位。我國還形成了另外兩套備案審查機制：黨中央和地方黨委對黨內法規和黨內規范性文件進行備案審查﹔中央軍事委員會對軍事規章和軍事規范性文件進行備案審查。

　　從“鴨子鳧水”走向揚帆起航

　　 四十多年來，我國備案審查制度從無到有、從有到優，不斷常態化、顯性化、制度化。黨的十八大以來，備案審查制度和能力建設不斷加強，備案審查工作實踐和制度建設成果更加豐富，備案審查從“鴨子鳧水”走向揚帆起航，努力實現“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

　　 備案審查有力踐行了全過程人民民主。2019年，“中國人大網”開通審查建議的“一鍵提交”通道，為公民提出備案審查申請提供了極大便利。自2017年全國人大常委會會議首次聽取和審議備案審查工作情況報告以來，公民、組織提出的審查建議超過2.1萬件，建議質量不斷提高。人民群眾積極提出意見、表達訴求、參與監督，是全過程人民民主的生動體現。

　　 備案審查有效維護了公民合法權益。2023年備案審查工作報告披露了多起典型案例，如判定全面禁燃煙花爆竹的地方性法規不合法，某地通告對涉罪人員近親屬在受教育、就業、社保等方面的權利進行限制違背罪責自負原則等，受到各界廣泛關注。此外，前些年全國人大常委會還推動糾正了“超生即辭退”的地方性法規、“附條件逮捕”的司法解釋等，推動了制度完善和法治進步，切實保護了公民權利。

　　 近年來，圍繞貫徹落實黨中央重大決策部署和重要法律實施，全國人大常委會對生態環境保護、人口與計劃生育、行政處罰、食品藥品安全等20多個領域的規范性文件，組織有關方面和地方人大開展專項審查和集中清理工作，對相關領域的規范性文件進行了一次“大體檢”和“大清理”。全國人大常委會不斷加強對地方人大備案審查工作的聯系指導，推動地方各級人大常委會建立健全聽取審議備案審查工作情況報告制度。持續推動地方人大法規規章規范性文件數據庫建設，完善數據庫功能，鞏固拓展地方人大備案范圍。

　　“小備案審查法”出台 審查更有深度和力度

　　 黨的二十大報告提出“完善和加強備案審查制度”。在已有制度基礎上，備案審查法律化在2023年全面提速。2023年3月，立法法完成修改。在推進憲法全面實施的背景下，此次修改涉及完善和加強備案審查制度、推進合憲性審查工作等方面的內容，將監察法規備案審查、合憲性審查標准、專項審查和清理、銜接聯動機制等內容寫入法律，進一步推動了備案審查工作的開展。

　　 為貫徹落實黨的二十大精神和新修改的立法法等有關法律，進一步健全備案審查體制機制，更好地履行憲法法律賦予的監督職權，全國人大常委會制定出台了《決定》。《決定》將散落在憲法、立法法、監督法等法律法規中的備案審查條款集中在一起，並對原則化的規定做出進一步細化。《決定》圍繞加強憲法實施和監督、健全保証憲法全面實施的制度體系，深入總結了新時代備案審查工作實踐經驗，適應了法治建設新任務新要求，在創新備案審查制度機制、增強備案審查制度剛性、提高備案審查能力和質量等方面具有重大意義。

　　 《決定》共22條，主要包括以下五方面內容。第一，進一步明確備案審查工作的目標，即“切實保証黨中央決策部署貫徹落實，保障憲法和法律實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家法制統一，推進全面依法治國”。第二，堅持有件必備，對報送備案的時限、方式，以及形式審查等內容作出規定。第三，堅持有備必審，完善審查方式和機制，明確審查重點內容。除規定了立法法中所明確的四種審查方式外，還首次在制度建設層面提出了“聯合審查”方式：審查過程中發現涉及其他機關備案審查工作職責范圍的“共性問題”的，可以與其他機關開展聯合調研或者聯合審查，共同研究提出審查意見和建議。《決定》還首次將“比例原則”明確引入我國備案審查立法，以指導適當性審查工作。第四，堅持有錯必糾，增強備案審查制度剛性。進一步明確了審查糾正“三步走”程序。審查過程中發現問題，第一步先與制定機關溝通，督促糾正﹔若溝通無效，第二步則向制定機關提出書面審查意見﹔若還是“糾不動”或制定機關“遲遲不改”，第三步則可以做出撤銷的決定。第五，完善和加強備案審查相關制度機制，涉及備案審查信息化建設、理論研究和話語體系建設、典型案例建設等方面內容。

　　備案審查行穩致遠 推進合憲性審查的中國實踐

　　 憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施。推進備案審查工作，需要以全面貫徹落實《決定》為契機，加強對憲法法律實施的監督，推進合憲性審查工作。在備案審查工作中應注重審查有關規范性文件是否存在不符合憲法規定、憲法原則、憲法精神的內容，認真研究涉憲性問題，及時督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規范性文件，回應社會有關方面對涉憲問題的關切，構建中國特色的合憲性審查模式。

　　 要持續推進備案審查工作信息化、智能化建設，繼續推進省級法規規章規范性文件數據庫建設，推動及早實現本行政區域法規規章規范性文件入庫全覆蓋。扎實做好人大代表、政協委員關於備案審查的議案、建議、提案辦理工作。更好發揮備案審查專家委員會作用，積極組織專家進行專題論証，並探索在備案審查工作中更好發揮基層立法聯系點作用的方式方法。此外，還需進一步厘清諸如備案審查決定的溯及力、如何對法律進行合憲性審查、合憲性審查與合法性審查有效“分流”等深層次問題，必要時可對“問題法規”予以撤銷，讓備案審查的制度剛性充分彰顯。

　　 完善和加強備案審查制度，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，深入踐行全過程人民民主，夯實備案審查理論基礎，完善備案審查工作制度機制，著力提高備案審查能力水平和工作質量，堅決糾正違憲違法行為，推動備案審查工作行穩致遠。

　　 （作者：程龍，系山東大學習近平法治思想研究中心研究員）