體國經野：中國省制的由來與傳承

省級政區既代表管理的行政范圍，也彰顯區域的發展特色，更與經濟社會發展和人們生活息息相關，維系著你我的鄉土認同。

《周禮》記載：“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職”，故行政區劃屬於體國經野之道。行省制度從金末濫觴、元朝正式開始推行而延續至今，塑造了中國行政區劃體系與區域發展格局，影響著社會活動的方方面面。

“省”的來龍去脈：中央機關地方化與歷代行省劃分

目前我國的政區層級有省、縣、鄉三級。“省”的起源，可以追溯到久遠的歷史時期。

現在的省是地方政區，早期的“省”則為朝廷的中央機關。中國古代史上著名的“三省六部制”主要包括：尚書省，由漢魏皇帝的秘書機關“尚書台”發展而來，南北朝時始稱“尚書省”，其組織機構定型於隋唐，下轄吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部六部，元世祖時廢﹔中書省，始設於三國魏，是發布皇帝詔書、中央政令的最高機構，沿至隋唐成為全國政務中樞，明洪武時廢﹔門下省，原為皇帝的侍從機構，西晉始稱“門下省”，南北朝時權力逐漸擴大，隋唐時與中書省同掌機要，並負責審查詔令、簽署章奏等，金朝廢。尚書、中書、門下三省各自存在時間有長有短，它們並存的時間則有七百多年之久﹔六部存在的時間更長，直到清末新政時才予以改變。

“行省”本義為中央派朝廷官員到地方行使“省”的權力。行省制度源頭在魏晉隋唐，原為中央機關“省”的派出機構，因軍事征伐的需要而臨時設置，事畢即撤。金朝后期，內憂外患使統治陷於危機，設置行尚書省是其加強統治的一種措施。金朝后期曾設立過臨潢、撫州、北京、山東、南京、西京等三十多個行尚書省，其行省首腦由朝廷委派,可以直接聽取朝廷政令而處理軍國大事,有利於中央集權。金朝行省制度對后世影響深遠。

如果說行省制度萌芽於金朝，那麼元朝則是它的確立時期。金朝稱“行尚書省”，元世祖時把尚書省並入中書省，故元朝派駐地方辦事的機構稱“行中書省”，簡稱“行省”。“行省”是中央機關地方化的結果。

元朝行省起初是臨時性機構，后因軍事征伐時間較長，漸成定制，其職能也由隻管軍事而變為兼管民政。元初行省的設置和轄區分合不定，到元成宗大德年間才逐漸穩定。元順帝至順元年（1330年）基本維持在一中書省和十行省的狀態。中書省既是中央政府，又直接管轄首都周邊約九十萬平方公裡的“腹裡”政區，十個行省包括嶺北行省、遼陽行省、河南江北行省、陝西行省、甘肅行省、江浙行省、江西行省、湖廣行省、四川行省、雲南行省。元朝的行省制度為后世所繼承，一直影響至今。

明洪武初年因襲元制，洪武九年（1376年）改行中書省為承宣布政使司。洪武十三年（1380年）發生胡惟庸黨案，朱元璋廢中書省、罷丞相，原中書省轄區直接隸屬於六部，故稱“直隸”。從此，中央機關不再使用“省”這一名稱。也正因如此，“行省”被改置后，轄區性質未變，仍稱“行省”或簡稱“省”。永樂元年（1403年）建北京，十一年（1413年）增置貴州承宣布政使司，十九年（1421年）設立北直隸（京師），原直隸改稱南直隸（南京）。此后終明一代，兩京（兩直隸）十三布政使司成為常制，合稱十五省。兩京（兩直隸）是指京師（北直隸）、南京（南直隸），十三個布政使司是：山東、山西、河南、陝西、四川、湖廣、浙江、江西、福建、廣東、廣西、雲南、貴州。

清軍於順治元年（1644年）入關，去掉“北直隸”的“北”字，次年改“南直隸”為江南省，原明十三省不變。康熙初，析江南省為江蘇、安徽二省，析湖廣省為湖南、湖北二省，從陝西省分出甘肅省，於是形成內地十八省。同時，清朝陸續在邊疆地區設立了盛京、吉林、黑龍江、伊犁、烏裡雅蘇台五個將軍轄區﹔西藏是駐藏大臣與達賴、班禪共治，青海屬於西寧辦事大臣治理，內蒙古則屬於理藩院管轄，全國的高層政區治理結構渾然一體。晚清發生邊疆危機，光緒年間邊疆新建五省，其中台灣省在甲午戰爭后割讓給日本，1945年回歸祖國大家庭。

民國年間，熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏改建為省，川邊改建為西康省，直隸省改名河北省，奉天省改名遼寧省，並且設立了南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市，加上原有的23個省，到1929年時全國共有29個省、7個特別市和西藏、蒙古2個地方。特別市於1930年改稱行政院院轄市，1947年改稱直轄市。1947年舊中國的政區，有12個直轄市、35個省和2個地方。

1949年中華人民共和國成立，百廢待興。截至1951年底，全國省級政區單位調整為29個省、8個行署區、1個自治區、1個地方、1個地區和13個直轄市，共有53個省級政區。1958年底全國省級政區調整為29個，其中有22個省、2個直轄市、4個自治區、1個省級籌備委員會（西藏）。1958年至1987年的30年間，設立西藏自治區，天津恢復直轄市，增加了兩個省級政區。1988年建立海南省，1997年增置重慶直轄市和香港特別行政區，1999年增置澳門特別行政區，目前全國34個省級政區的格局就此形成。

多民族統一國家與建省模式

疆域由政區組成，政區支撐著疆域。依譚其驤院士研究，“歷史中國”是以清朝完成統一以后、帝國主義入侵中國以前的清朝版圖作為歷史時期中國的范圍，凡在此范圍之內無論漢族還是少數民族建立的政權，都是“歷史中國”疆域的組成部分。據譚其驤主編《中國歷史地圖集》第八冊，清朝盛時疆域東瀕大海，西到蔥嶺、巴爾喀什湖，北起外興安嶺、薩彥嶺，南含南海諸島。歷史上中華民族主要在此地域范圍內繁衍生息、設置政區，創造了燦爛的中華文明。

任何一個省級政區都是中國的有機組成部分。省級政區的數量，從古到今大體是逐漸增多的。省級政區數目的增加，與疆域廣狹、民族關系、開發程度、省域劃分原則有密切關聯。在長期的歷史演進中，中華大地形成了中華民族多元一體的格局。元朝疆域廣闊，北至北海（今北冰洋或貝加爾湖）、南含南海諸島，但政區管理較為粗放，陝西行省管轄了秦嶺之南屬於長江流域的漢中盆地，湖廣行省從長江中游一直管轄到海南島、南海諸島，把“犬牙相制”原則發揮到了極致。明朝時期，朝廷直接管轄長城以南地區，所以元朝嶺北、遼陽行省都沒有了，卻設置了一個跨江越淮、規模超大的南直隸，也是運用“犬牙相制”原則的結果。清朝盛時疆域面積達一千三百多萬平方公裡，漢族與少數民族之間交往交流交融，形成多民族統一國家，內地十八省與邊疆少數民族地區實行因地制宜的管理體制。

作為中華民族大家庭的中國，地域上是一個整體，每個省份都有深厚的歷史積澱。總體而言，增設省級政區的模式有三種：省內分家式、鄰壤切塊式、邊疆開發成熟式。以省內分家式產生的新省，歷史上較多，如：明朝北直隸、山東、山西是分解元中書省的結果，浙江、福建是從元江浙行省分出來的﹔清初江南省分為江蘇、安徽兩省，湖廣省分為湖北、湖南兩省，陝西省分為陝西、甘肅兩省。寧夏與海南建省、重慶直轄市建立，也都是省內分家模式。鄰壤切塊式建省的數量相對少一些，如明初河南布政使司由元河南江北行省大部和中書省小部組成，貴州分自四川、雲南、湖廣，民國西康省由四川的雅安以西部分和西藏喀木地區組成，1949年的平原省分自河北、河南、山東三省等。

邊疆開發成熟式是較為成功的建省模式，如晚清邊疆五省的建立。晚清有海防、塞防之爭，海疆與陸疆其實同等重要。乾隆中期平定准噶爾部、平定回疆，西域地區得以故土新歸，故名“新疆”。嘉慶末年，龔自珍寫了一篇《西域置行省議》，頗具遠見。同治年間中亞浩罕國軍人阿古柏侵佔新疆南部、沙俄霸佔伊犁，左宗棠收復新疆后，光緒十年（1884年）新疆建省。因沙俄割佔了中國巴爾喀什湖以東以南五十多萬平方公裡領土，伊犁已暴露在國境前線，省會隻得東移到迪化府（今烏魯木齊市）。中法戰爭中，法國軍隊一度佔據基隆、進攻淡水，台灣在軍事上的重要性凸顯，於是光緒十一年（1885年）台灣建省。其實，早在乾隆初就有人提議台灣建省，沈葆楨於同治十三年（1874年）、袁保恆於光緒二年（1876年）都曾提議台灣單獨建省。清朝東北地區一直是柳條邊封禁之區，近代中國失去黑龍江以北至外興安嶺、烏蘇裡江以東至海一百多萬平方公裡土地后，沙俄仍然虎視眈眈，日俄戰爭對我國主權造成嚴重損害，形勢逼迫清政府採取對策，於是光緒三十三年（1907年）奉天、吉林、黑龍江建省。晚清邊疆五省建立的意義重大，但朝廷缺乏國家層面建省的長遠計劃，隻能被動應對，令人唏噓。

關於內外蒙古、西藏建省的提議，也始於晚清。雖然清末沒能實現，但對后世影響甚大，民國年間熱河、察哈爾、綏遠、青海、寧夏、西康建省都成為事實。

省制演進的規律性認識

行省制度七百多年來的歷史變遷彰顯著旺盛的生命力﹔省制長期保持良好運行，並隨時代的變化而不斷完善與發展，表現出強大的調適韌性。從元明清以來長時段考察省制演進的規律性認識，要而述之，約有以下數端：

首先，具有長期的穩定性。七百多年來的地方管理實踐已充分表明，省制具有穩定的政治文化與社會經濟基礎。許多省份、省域、省名是元明清時期確立的。某個省份一旦建立，盡管省名可能會更改、省會可能會遷移、省境也可能會有局部的調整，但該省份作為一個實體不僅生命力頑強，內部結構也比較穩定。例如浙江，南宋以來一直管轄十一個府級政區，目前仍有十一個地級市。又如，福建號稱“八閩”，從北宋到明朝中期都保持著八個府級政區，清朝增加了一個府級政區，現代則形成了九個地級市。政區穩則國家穩，省制定則社會定。

其次，具備強大的調適能力。省制長期運行並不斷適應時代需求，很有韌性。內在的調適能力使省制滿足了歷史時期向邊疆延伸的需要，所以清朝以來長城之外也新增了多個省份。新中國成立尤其是改革開放以來，省制形成類型多樣化、組合發展的趨勢，及時適應了經濟社會高速發展的時代新需求。從省制政區類型上看，不論是省、自治區、直轄市還是二十世紀末創立的特別行政區，都是因時制宜、因地制宜的。

再次，擁有強大的內聚力。政區是國家權力的空間配置，元明清以來省制演變一個恆定不變的主軸是歷代中央政府一直掌控、領導著行省，體現了中國強大的內聚力。省級政區的設置彰顯了國家意志和民族團結。我們的大中國以省級政區為紐帶在歷史時期已凝聚成一個整體，各個民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起，都是中華民族共同體的一分子。

從次，是領土主權的明証。西漢設置西域都護，唐朝設立安西、北庭都護府，表明新疆自漢唐以來一直屬於中國。南海諸島，南宋以來有“千裡長沙”“萬裡石塘”等記載，明朝以來屬於海南島的崖州、萬州等政區管轄，所以盡管海南省1988年才建立，但省域作為一個整體自宋明以來就形成了。元朝在澎湖列島設立澎湖巡檢司，屬於福建行省泉州府晉江縣﹔清康熙二十二年（1683年）收復台灣及其附屬島嶼，設台灣府，屬於福建省﹔光緒十一年（1885年）台灣建省，為清末二十三省之一。台灣自古以來就是中國的神聖領土。

最后，是文化認同的紐帶。全國諸省各具特色，省域之間、省內各地均存在文化認同感。例如，北宋設立京東路，后分為京東東路、京東西路，金滅北宋后改為山東東路、山東西路，這是作為省名“山東”的來歷，從此也就有了“孔孟之道、儒家文化起源於山東”的說法和文化認同。皖南、皖北認老鄉，也是基於自清初以來逐漸形成的整體政區“安徽省”。

省級政區的設置和調整折射著中華大地的歷史變遷，見証著中華民族多元一體格局的歷史演進，凝結著古往今來豐富的治理智慧。它將自然風貌、人文特色、歷史傳承熔鑄其中，既標定了地理疆域的劃分，也塑造著每個中國人的心靈故鄉。

（作者：華林甫，系國家社科基金重大項目“清史地圖集”首席專家，中國人民大學清史研究所教授、歷史地理學研究中心主任）