學前教育與托育服務合並立法有啟示意義

自2023年1月1日起，《上海市學前教育與托育服務條例》正式實施。學前教育與托育服務面向學齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環節。托幼一體化，“將學前教育與托育服務合並立法，在地方立法中尚屬首創”。

近年來，我國加快了學前教育法立法進程。2020年9月，教育部公布《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》，並面向社會公開征求意見。2022年5月，全國人大常委會對外公布當年立法工作計劃，制定學前教育法被列入其中。不過，學前教育法的制定尚面臨現實阻力，其關鍵問題在於，政府在學前教育發展中承擔何種責任，3∼6歲學前教育與0∼3歲托育服務是什麼關系。此次上海將學前教育與托育服務合並立法，對我國制定學前教育與托育服務法具有啟示意義。

我國對學前教育的定位是面向3∼6歲適齡幼兒的教育。不少地方教育部門也認為，0∼3歲的托育服務不歸教育部門管。各地教育部門在規劃學前教育發展時，主要考慮的也是如何保障3∼6歲學前教育。學前教育立法也針對的是3∼6歲幼兒園教育，如要求學前教育普惠發展，幼兒園“去小學化”等。

如此定位學前教育，對下一步發展學前教育以及普惠托育都會產生影響。隨著出生人口數量下降，到2024年，我國幼兒園學位或將“多出”1000萬個左右，而我國托育服務資源則較為匱乏，主要由社會力量提供。解決學前教育適齡幼兒減少問題，發展普惠托育，適合的辦法就是推進托幼一體化，即由幼兒園招2∼3歲的幼兒提供托育服務。實施托幼一體化，意味著到2024年我國幼兒園就可提供1000萬個左右托位數，可以讓所有2∼3歲的幼兒入托。而這部分幼兒群體的父母對托育需求也最旺盛。

從全世界范圍看，不少發達國家選擇把2∼3歲托育納入學前教育，因為這個階段的托育，不僅需提供看護服務，還有早期教育功能。而半歲以內的孩子則需要由父母、家庭長輩照看，0.5∼2歲的孩子可送去托育機構，這些機構由衛生部門或民政部門監管，要求機構保障安全與衛生。

上海在2020年發布的 《上海市托育服務三年行動計劃（2020—2022年）》中提出，未來3年，上海將每年新增至少50個普惠性托育點，到2022年年底，實現全市街鎮普惠性托育點覆蓋率不低於85％的目標，力爭全市一半以上的幼兒園都開設托班。2022年，上海在建設兒童友好城市方案中進一步提出，完善優質均衡的兒童友好服務體系，加大公辦“托幼一體化”建設力度，優化公辦托育資源布局，支持現有幼兒園創造條件增加托額供給。探索開展就近就便的社區托育服務。

可以說，上海此次施行學前教育與托育服務條例，是與托幼一體化措施配套的立法，以此統籌學前教育與托育服務，避免學前教育與托育服務各自為政，從而造成資源浪費。而統籌學前教育與托育服務，則要求政府強化對學前教育與托育服務的投入保障，提高幼兒園與托育機構教師待遇，如此方能發展有質量的普惠學前教育與托育服務，切實減輕家庭養育與教育負擔。

（作者：熊丙奇，系21世紀教育研究院院長）