為流域安瀾構筑法治保障

牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，推動大江大河流域生態環境保護和高質量發展，是事關中華民族偉大復興的千秋大計。當前，流域內生態共治、環境共保、聯動發展的格局正在逐步形成，但生態環境硬約束機制仍不夠健全，流域生態環境治理的法治化程度仍然不高，迫切需要加強頂層設計和制度供給，在法治軌道上推進流域生態環境治理體系和治理能力現代化。

2021年3月1日起施行的長江保護法，是我國第一部流域法律。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法、長江河道採砂管理條例、太湖流域管理條例、黃河河口管理辦法等法律法規和規章，也是流域生態環境治理的重要依據。打造“海晏河清”的流域生態環境，就應當遵循科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的基本理念和路徑，為統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理提供全方位的法治保障。

一是立足整體性，加強流域生態環境治理的良法供給。良法是善治之前提。當前，既要推進長江保護法此類特別法立法實踐，用“一條流域一部法律”解決特殊性問題，又要加大流域管理領域一般法的立改廢釋力度，形成解決普遍性問題的良法方案。

從當前流域生態環境治理的痛點來看，特別需要加強三個方面的立法供給：首先是流域管理體制機制的法治形塑。立足於流域管理的統一性、全局性和系統性，對流域統籌管理和統一協調的體制機制進行法治化塑造，妥善處理上下游、左右岸關系，實現治理的有效協同與整合。其次是各方行為和權利義務的法治規范。聚焦流域生態環境治理涉及的利益關系和矛盾焦點，科學界定各方主體權利義務關系和職責體系，對影響流域生態治理的各類行為進行規范，完善流域生態補償、水污染防治和水資源節約集約利用等制度。最后是區域生態治理的立法協同。我國實行流域和區域相結合的治水體制和方針，流域內各區域單元往往根據本地實際開展地方立法。因此，需要以法治統一為原則推進區域立法協同，避免出現流域生態環境治理的“法治窪地”和“公地悲劇”。

二是立足協同性，構建流域生態環境治理的嚴格執法體系。流域的自然屬性和社會屬性，決定了傳統的區域執法模式容易產生執法標准不統一、執法監管有盲區、執法數據難貫通等老大難問題。其根本出路就在於按流域設置執法機構，並構建協同執法體系、實行跨區域執法。中央全面深化改革領導小組審議通過的《按流域設置環境監管和行政執法機構試點方案》指出，按流域設置環境監管和行政執法機構，將流域作為管理單元，統籌上下游左右岸，理順權責，優化流域環境監管和行政執法職能配置，實現流域環境保護統一規劃、統一標准、統一環評、統一監測、統一執法，提高環境保護整體成效。國務院印發的《關於深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》強調聯防聯控，強化聯動執法，形成執法合力。

可見，國家頂層設計的指導思想非常明確，就是要整合流域內執法力量，以整體政府理念強化各區域執法協同，提升執法績效。尤其要打通流域內各行政主體之間的執法監管數據，打破形形色色或顯性或隱性的各類數據煙囪、信息孤島。同時，要加大對嚴重影響流域生態的工業污染、農業面源污染、城鄉生活污染、礦山污染等重點領域的執法力度，用嚴格執法護衛綠水青山。

三是立足保障性，發揮司法維護生態公共權益的護航功能。在流域生態環境治理上，司法的功能不僅是解決糾紛和爭議，還在於保障流域的整體生態公共權益。為此，應當從體制機制、追責路徑、保障力度等方面著手，構建流域生態秩序司法保障的新格局。

在體制機制方面，繼續探索設立跨行政區劃的專門環境資源法院（法庭），對生態環境案件實施集中管轄與專業化審理﹔大力推行生態環境領域民事、行政、刑事案件“三合一”審判機制，形成對流域生態環境的司法保護合力。在追責路徑方面，綜合運用刑事、行政、民事三種責任形態，充分發揮公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟的作用，著力解決廣泛存在的“企業污染、群眾受害、政府買單”現象，完善懲罰性賠償制度。在保障力度方面，貫徹最嚴格制度最嚴密法治，強化流域生態環境違法的司法懲戒，解決流域生態環境違法成本低的突出問題。

四是立足多元性，推進流域生態環境治理公眾參與的法治化。流域生態環境治理是一項公益與私益交織、科學與民意共存、法律與政策並行、決策與執行連貫的系統性工作。需要大力培育企業和公眾的法治和生態文明素養，為公眾參與流域生態治理提供有效激勵，推進各類自願性、自發性環境治理協議和治理行動的開展。

具體而言，需要在制度上細化公眾參與的主體、方式、密度、時機和效力，將流域生態環境受益方代表、社區代表、用水戶代表、社會團體等納入參與主體，在生態環境治理重大決策、流域水量分配、生態補償等多個場域引入各種形式的公眾參與。對公眾提出的意見，應當要求行政機關作出必要反饋並向社會公開。通過推進公眾參與的法治化，促進流域生態環境的共建共治共享。

（作者：錢天國，系浙江工商大學法治浙江研究院研究員）