美國政黨極化與立法協商的死亡

【洞察】

1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢賽特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中指出，美國國會制度設計的目標就是讓其成為一個協商性的機構，而不僅僅是一個利益博弈和交易的平台。他多次強調協商在立法中的基礎性作用，並指出美國的立法過程可能偏離了這一目標。30多年過去了，協商在美國的立法過程中發揮的作用愈發不容樂觀，有人甚至發出了“協商死亡”的悲嘆。那麼，究竟是什麼導致了美國國會中立法協商的死亡呢？答案是政黨極化。

與歐洲的議會相比，美國國會中的黨團是相對鬆散的，它缺乏歐洲議會黨團的嚴格紀律。而且，在立法過程中，黨團的作用有一個發生、發展和變化的過程。20世紀70年代是一個轉折點。在此之前，政黨的作用並不顯著，議員在立法過程中有較大自由度。在此之后，政黨在立法過程中的作用越來越重要，政黨通過各種新的機制掌控著國會碎片化的權威結構。其顯著表現之一是國會中政黨一致性投票的比例大幅上升。政黨一致性投票是指在議案的表決過程中，多數議員在投票時與自己所屬黨派的立場保持一致，其比例的高低直接反映出政黨對其黨員的控制程度，以及政黨在立法過程中的影響。據統計，在過去的50年中，美國參眾兩院政黨一致性投票的比例一直呈上升趨勢。以參議院為例，民主黨一致性投票的最低點是1968年，隻有51%，但在2013年，達到最高點94%﹔共和黨一致性投票的最低點是1970年，隻有56%，但在2017年，達到最高點97%。換言之，在今天美國國會的立法過程中，起決定作用的是政黨。

政黨地位的上升所帶來的結果是國會立法模式的轉換——從過去的同僚模式逐漸轉變為多數黨中心模式。在同僚模式下，立法是一個開放的協商過程，它對於議員參與院會討論沒有什麼限制，隻要議員自己有時間和興趣，就可以參加討論和法案的修訂。在這種模式下，由於政黨作用不突出，議員更多時候是以個人身份就法案參與協商，在表達意見時並不一定嚴守黨派立場。同時，黨派沖突水平較低，少數黨也很少運用議事阻礙程序來限制或終止辯論。因此，立法過程中的協商盡管不能說完美，但還是比較充分的。但在多數黨中心模式下，立法成為一個高度封閉的過程，決定性環節均掌握在多數黨領袖手中，這不僅導致少數黨和普通議員在立法過程中的作用大幅降低，而且破壞了國會長期以來形成的協商文化，立法在很大程度上變成了密室游戲。據統計，在第102屆國會（1991—1993年）時期，屬於同僚模式的立法佔比為81%﹔但到了第111屆國會（2009—2011年）時期，這一比例下降到17%。

美國國會立法模式的轉換與美國政治極化在時間上正好重合，而政治極化的主要表現之一就是政黨極化。政黨極化意味著政黨之間的分界線更加分明，黨派之間的敵意大幅增加，議員對議題的立場會與其所屬政黨保持高度一致，從而對立法協商造成極為不利影響。2022年3月6日，《泰晤士報》專欄作家馬修·賽義德撰文指出，美國的政治極化達到了百年來的最高點，尖銳的黨派矛盾導致國會無法通過所有人都明知是符合國家利益的立法。按照協商民主的要求，協商應該在公共利益的指引下，遵循平等、包容、理性的精神，通過協商尋求共識。但在政黨極化的條件下，美國國會的立法協商在絕大多數時候都背離了這些要求。

將黨派利益凌駕於公共利益之上，使立法過程成為黨派利益的角斗場。無論在哪種政治體制中都存在否決者，但在美國式的否決政治中，公共政策的制定過程極易陷入政黨間的意識形態之爭，兩個大黨都隻考慮黨派利益而忽視公共利益。一方面，政黨極化導致兩黨不問是非曲直，為反對而反對。在政黨極化條件下，立法過程變成了黨派利益的角斗場，民主黨和共和黨隻會站在本黨立場上相互博弈，而不是站在公共利益的立場上尋找最大公約數。已經制定的法律也會因為政黨輪替而遭遺棄。特朗普上台后，先是用行政權力叫停了奧巴馬醫改法案，隨后又推動眾議院以通過新法的形式廢除和替代了該法案。這些狀況表明，美國兩黨之間的過度競爭使得分權制衡的制度設計演化為畸形的否決政治，兩黨都利用憲法留下的制度空間阻撓正常的政治運作，造成政治運作的惡化乃至癱瘓﹔另一方面，政黨極化改變了議員的行為模式，從而使立法協商失去最重要的基礎。在國會立法過程中，充斥著不准確甚至是誤導性的信息，議員們在其主張被駁倒后仍固執己見。在裡根的第二個任期結束時，美國的通貨膨脹從13.5%下降到4.1%。但是，民意調查顯示，那些堅定的民主黨人中有一半以上認為，通貨膨脹變得越來越嚴重了。當議員們因政黨忠誠被困在信息繭房之中而不自知時，不僅有意義的協商是不可能的，而且協商民主所期待的偏好轉變更是空中樓閣。

違背平等、包容、理性的協商精神，使立法過程變成意識形態的秀場。20世紀70年代以來，美國國會改革的方向之一就是加強政黨領袖的權力，政黨極化強化了這一趨勢。立法過程的集權色彩越來越濃，多數黨領袖控制著議程設置、委員會任命等權力，也控制著其他的關鍵資源。一方面，立法過程由國會中的多數黨控制，國會中的少數黨被邊緣化。在這種情況下，少數黨會更經常地動用議事阻礙程序阻擊有爭議的法案﹔另一方面，對於議員參與設置了很多限制性條件，普通議員很難有機會參與。即使為了保証立法產出，在一些重大立法上，多數黨領袖會與少數黨領袖溝通，協調立場。但是，這種政黨高層之間的溝通仍將普通議員排除在外，使得立法過程完全背離了協商民主所要求的平等和公開原則，將立法變成了赤裸裸的利益交易。從布什政府時期開始，隨著極端主義政治架構的逐步形成，溫和的理性聲音在國會中已經很難找到生存空間，黨派立場代替了理性思考，哈貝馬斯所倡導的“更佳論証的力量”並未成為立法協商所遵循的基本原則。

頻繁動用議事阻礙程序，將院會變成法案的墳場。2010年，時任美國副總統的拜登在接受CNN採訪時評論道，他擔任參議員36年，動用議事阻礙程序的頻率越來越高，已經對參議院的運作造成了嚴重的困擾。因為在絕大多數情況下，少數黨啟動議事阻礙程序的直接目的就是阻止法案的通過，而不僅僅是對法案進行修改或延遲通過法案。據統計，1901年到2004年間，參議院共計啟動議事阻礙程序903次，其中，59.4%的目標是“殺死議案”，隻有26.4%的目標是對議案進行修改和完善。近年來，隨著政黨極化現象的發展，議事阻礙程序的啟用愈加頻繁。議事阻礙程序的本意是保障少數派自由辯論的權利，使他們的聲音可以得到傾聽，主張可以在立法協商過程中得到呈現，並有機會體現在法案之中。從這個意義上講，議事阻礙程序體現了審慎精神，是立法協商必要的制度工具。但是，在政黨極化背景下，議事阻礙程序完全淪為政黨斗爭的工具，從而背離了制度設計的初衷，少數黨不是用它來促進協商和完善法案，而是用它來“殺死”對方的法案。在這種情況下，哪怕常規法案也很難出台。美國國會研究專家、馬裡蘭大學的羅杰·戴維森教授坦言：國會的審慎協商在今天已經岌岌可危，因為無論是民主黨還是共和黨都對辯論毫無興趣。為了應對高度極化和黨爭環境下的立法壓力，兩黨領袖傾向於縮短在委員會、院會以及協商會議中常規的審議程序。多數黨利用自身的優勢地位限制辯論，不允許修正，並繞開立法的正常委員會審議﹔少數黨則史無前例地動用阻礙議事程序，用無聊的廢話來取代協商。

（作者：談火生，系清華大學社會科學學院政治學系副主任）