落實“首違不罰”要嚴守法律底線

“初次違法且危害后果輕微並及時改正的，可以不予行政處罰”。這就是行政處罰中的“首違不罰”制度，它被明文規定在新修訂的行政處罰法中，並於2021年7月15日起正式施行。這一制度在稅收執法領域已經有較為成熟的實踐。事實上，從2021年4月1日起，稅務行政處罰就已經開始施行“首違不罰”事項清單，對首次發生清單中所列事項且危害后果輕微、及時改正的，不予行政處罰。該制度對於鼓勵自我糾錯、主動消除違法后果具有積極意義，但這種柔性執法方式絕不意味著可以突破法律底線、濫用執法權。執法機關及執法人員在適用“首違不罰”過程中，必須始終嚴守法律底線，保証執法的威嚴與力度。

依法適用“首違不罰”，彰顯執法溫度。行政處罰權作為行政機關實施行政管理，保障法律施行的重要手段，其正確實施與否，事關群眾對黨和政府的信任與對法治的信心。行政執法的價值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時達到預防違法的實際效果。行政管理中，有時會有一些輕微行政違法行為是由於行為人不了解規定，存在疏忽遺漏造成的，並非刻意為之。對這樣的“無心之過”，如果一概予以處罰，不僅不能實現處罰目的，也難以使當事人提高守法的自覺性和對執法的認同。行政處罰法中確立“首違不罰”制度的立法目的，就是使一些輕微首次違法的當事人在違法后免予行政處罰，給其認錯糾錯的機會，避免“為罰而罰”。執法機關必須准確理解該制度的立法精神，對符合法定情形的依法適用“首違不罰”，讓人民群眾感受到執法的溫度。

適用“首違不罰”應滿足嚴格的法律條件。“首違不罰”不是憑感覺、憑感情不處罰，其適用應滿足嚴格的法律條件。根據行政處罰法第33條第一款的規定，“首違不罰”的構成必須同時符合“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”這三個條件，才可能免予處罰。關於“初次違法”，目前的立法尚未細化如何認定“初次”，在具體的適用規則中，通常規定上溯至法定的一定周期的第一次違法可被認定為“初次”。至於上溯周期的長短，各地、各執法領域的規定則不盡相同，較短的有規定為一年，較長的有規定為五年。關於“危害后果輕微”，在執法中應當結合違法次數、違法所得多少、主觀惡意大小、消除危害后果的主動性等因素綜合判斷是否屬於“危害后果輕微”。關於“及時改正”，主要考慮在行政處罰決定作出之前，當事人是否採取了恢復被違法行為所破壞的行政管理秩序的改正措施，隻要其在合理時間內進行改正，改正后未對行政管理秩序造成較大損害，即符合“及時改正”要件。上述三個條件必須同時具備，缺一不可。

科學編制“首違不罰”清單，遏制任性執法。“首違不罰”不是對首次違法一概不罰，其運行需要有公開透明、可操作性強的細化規則，使“不罰”有據可循，以遏制任性執法。“首違不罰”清單是界定“首違不罰”權力邊界，遏制任性執法，保障執法機關依法履職的重要舉措。“首違不罰”清單的編制應當堅持科學性原則，在對行政處罰行為種類進行梳理、分類、細化的基礎上，做到列入清單的違法行為與未列入清單的違法行為應科學銜接、邏輯統一，防止出現較重的行為列入清單而較輕的行為沒有列入清單，或者不同地區同一領域的行政機關公布的“首違不罰”清單內的違法行為種類、危害程度差異較大等沖突情形。同時，相關部門要對編制的“首違不罰”清單定期梳理調整，逐步增加清單內的事項，擴大清單適用范圍。

嚴格規范行政裁量權，杜絕人情執法。行政執法活動面對的事務繁雜，執法情況變化多樣，行政處罰中行政裁量權的運用不可避免。行政裁量權在提高行政效率的同時，也易產生人情執法現象，損害法律的權威。特別是在“首違不罰”的適用上，罰與不罰的決定對當事人利益影響重大，而是否“危害后果輕微並及時改正”“可以不予行政處罰”這些要件，都賦予了行政機關較大行政處罰裁量權。這種處罰裁量空間過大，可能滋生腐敗。因此，必須嚴格規范執法機關“首違不罰”裁量權的行使，防止濫用行政裁量權而使“首違不罰”制度產生負面效果。規范執法機關裁量權不是取消裁量權，而是要通過完善“首違不罰”適用的配套制度、制定裁量基准、量化處罰權裁量標准、強化說明裁量理由、聽取陳述和申辯、組織聽証等程序性制度的約束，保証“首違不罰”行政裁量權在法治的軌道上運行。

“首違不罰”不是任憑違法。“首違不罰”絕不是任憑違法，“不罰”並不等於放任不管。如果不加區分就對當事人不予處罰，導致一些嚴重違法、主動違法、惡意違法的行為也得不到處罰，實際上是對法治環境的破壞，是對自覺守法公民的不公。法律規定“首違不罰”制度的初衷在於使無意且輕微違法的當事人在不予行政處罰的同時，認識到行為的違法性，並切實認錯糾錯，防止再犯。對於故意違法或者違法嚴重者，不能適用“首違不罰”，而應當依法處罰。執法機關在適用“首違不罰”后，也不能僅以不處罰來結束行政程序，而應當及時向違法當事人指出違法行為，進行批評教育，提出及時改正要求，並可採取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促當事人自覺守法。同時，還應加強“首違不罰”適用的后續監管，要求當事人限期及時改正並提交相應証明材料。