監察官選任的歷史經驗與當代傳承

2021年8月20日，十三屆全國人大常委會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國監察官法》，這是新中國首部專門規制監察官選任、保障並監督監察官依法履職和正確行使國家監察權的專門性法律，標志著我國正式從法律層面建立監察官選任和監管制度。習近平總書記指出：“一個國家選擇什麼樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質、經濟發展水平決定的。”中國監察官的選任和監管，是監察實踐中形成的原創性制度，有深厚歷史文化淵源。總結古代監察官選任和監管的歷史經驗，擇善而用，可為堅持和完善黨和國家監督體系，推進國家治理體系和治理能力現代化提供本土資源。

歷史經驗之一：明確監察官選任條件

德行顯著。御史位卑而權重，非剛正廉潔、忠直敢言之人不能充任。漢武帝時，丞相長史田仁不畏強御而升任丞相司直﹔唐太宗時，權萬紀“性強直，好直言”，授為治書侍御史。可見，德行顯著既是御史的重要品質，也是其選任的首要條件。宋仁宗曾宣諭宰臣，“諫官、御史必用忠厚、淳直、通明治體之人”。由於歷代首重御史德行，恪盡職守的御史不斷涌現，有效保障了監察體制運行。

學識優長。御史的學識素養對監察職能的發揮至關重要，故歷代均選任學識優長之人擔任御史。北魏初期，皇帝親選御史，“必以對策高第者補之”。隋唐科舉取士后，學識高雅、科舉正途出身成為監察御史選任的重要條件。宋真宗曾下詔：“御史須文學優長、政治尤異者，特加擢拜。”明太祖時，“以通經儒士舉為御史”。

明法律令。御史之責是糾舉非法，必須明法律令。《周禮》記載：“御史掌邦國都鄙及萬民之治令，以贊塚宰。”《睡虎地秦墓竹簡》記載：“歲讎辟律於御史。”漢初，“凡詔令，御史起草”。可見，御史諳熟法令是其勝任工作的必要條件。至明成祖時，白圭等人還因“曉諳刑名，皆授御史”。

為官經歷。州縣官熟悉地方工作、了解風俗民情、知曉官場陋習，從中選拔老成練達、舉事審當之人擔任監察御史，利於實現監察效能。漢代中高級監察官多由政績突出者升任。唐朝“監察選拜，多自京畿縣尉”。宋朝也多從有施政經驗的官員中選任台諫官。清朝《欽定台規》規定，各部郎中、員外郎“任職不滿三年者不得選充科道官”。

歷史經驗之二：建立健全監察官選任和監管制度

據法選任監察官。監察御史肩負繩愆糾謬、董正朝綱的重任，其選任要遵循典章法令及皇帝詔敕。監察法為監察御史的選任監管提供了堅實的法制保障。其一，明確監察官選任的法定標准。唐朝頒布《揀擇刺史詔》和《簡京官為都督刺史詔》，分別將“才望兼優、公清特著可以宣風導俗”和“宏才通識、堪致理興化”作為揀擇刺史標准。其二，明確監察官任職或更替的法定期限。為確保所選之人有旺盛精力投入工作，一些朝代規定了監察御史任職年齡。為防止監察官與地方官“上下稔情”，一些朝代還規定巡按御史更替年限。其三，明確監察官選任的禁止性規定。唐宣宗曾頒詔敕，禁止起用受過處分的“有贓累”官員為監察官。清朝《欽定台規》規定，凡由科道降任它職者，不許再充選科道官。

實施監察官任職回避制度。其一，親族回避。唐宋嚴禁宰相親戚子弟充任台諫官。唐憲宗時，太子司儀郎杜從郁曾任左補闕、左拾遺，后因其宰相之子身份，“改他官”。宋哲宗曾下詔“執政親戚不除諫”。明清選任科道官也執行親族回避。其二，地域回避。清順治時期規定，各省巡按御史有“家鄉鄰近者，雖系隔省，亦不得差”。乾隆帝曾命都察院將所任之道在本省的御史改撥別道，待御史出缺時按回避本省之制補缺。其三，復差回避。清朝的專差御史不得兩次派往同一部門，以免“瞻徇情面”。這些規定，減少了親緣、地緣、裙帶關系對監察官的影響，保障了其依法履職。

加強對選非其人者的問責。監察御史的選任有皇帝敕授、上官薦舉、部院考選等多種方式。若監察官選得其人，有利於監察機構自身發展﹔若監察官選非其人，薦舉者將遭到指責乃至問責，這也有利於監察機構自身建設。例如，北魏時期，御史中尉負責台內御史選拔，王顯“以中尉屬官不悉稱職，諷求更換”。又如，明初御史選任多由吏部、都察院堂上官、十三道監察御史及三品以上京官薦舉。被薦舉者須經吏部勘核合格后方能授職，而薦舉者負保舉責任，“其后有犯贓濫及不稱職，舉者同罪”。

監察官選任和監管的當代傳承與發展

中國古代監察制度是人類政治制度史上的偉大創造。古代監察官的選任和監管不僅有章可循、有法可依，而且許多行之有效的制度措施具有開創意義。監察官法制定時遵循體現監察工作特色的原則，既重視吸收借鑒公務員法、法官法、檢察官法、人民警察法的法律規范和立法經驗，又重視傳承發展中國古代監察官選任和監管的歷史經驗和法治精神，突出監察立法的中國特色。

其一，列明選任條件，拓寬選用方式。中國古代選任監察官首重道德品質，還要求學識優長，明法律令，並有地方工作經驗。監察官法傳承發展了這些經驗，專章規定監察官的選任條件和任職限制、選用原則和具體方式，以確保選得其人。在選任條件和標准上，堅持德才兼備、以德為先，突出政治素質和政治標准﹔在能力素養上，要求本科及以上學歷，熟悉法律、法規、政策，具有履職的專業知識和能力﹔在選用方式上，採取考試或考核的辦法，同時可根據工作需要，依法依規“從中國共產黨機關、國家機關、事業單位、國有企業等機關、單位從事公務的人員中選擇”或“從事與監察機關職能職責相關的職業或者教學、研究的人員中選拔或者聘任”符合條件的人員擔任監察官。

其二，依法選任和考核，明確獎勵和保障。歷代典章、法令、詔敕對監察官的職掌權限、編制員額、品秩級別、更替年限、任職回避、選任限制等進行了系統化、法制化的規定。監察官法傳承發展了這些法制經驗，明確了監察官的法定職責、義務和權利以及依法免職的情形，明晰了監察官的任免權限和程序，創設了十三級監察官等級制度，規定了監察官的地域回避、任職回避、離任回避等內容。該法還專章規定監察官的考核和獎勵，對考核內容、等次及異議復核作出具體規定，列明給予獎勵的五種情形。這些規定搭建起監察官選任與考核、獎勵與保障的法制框架。

其三，加強監管和制約，嚴格懲戒和問責。上官薦舉是古代選任監察官的一種方式。如果監察官選非其人，薦舉者也會遭到問責，這體現了加強監察官監管和懲戒的法治精神。“打鐵還需自身硬”，道理古今亦然。監察官法用多項法律規范加強對監察官履職和守法情況的監督，構筑起嚴格規范的監察官監督與制約機制。如果監察官有貪污賄賂、不履行或不正確履行監督職責等十項情形，將依法給予處理﹔構成犯罪的，依法追究刑事責任。該法還規定了監察官責任追究制度，對濫用職權、失職失責造成嚴重后果的，將終身追責或進行問責。這些機制和措施，對於加強監察機構自身建設，完善對監察權力運行的監督，防治“燈下黑”，都具有重要意義。

（作者：張晉藩 張京凱，分別系國家社科基金重大委托項目“創新發展中國特色社會主義法治理論體系研究”首席專家、中國政法大學終身教授,中國政法大學博士后）