在新發展格局中加快城市群建設

　　加快城市群建設是構建雙循環新發展格局的重要路徑。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，建立健全城市群一體化協調發展機制、以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，帶動全國經濟效率整體提升。本期邀請三位專家探討城市群在新發展格局中的功能定位，為推動城市群一體化進程、暢通經濟循環建言獻策。

　　嘉 賓

　　中共浙江省委黨校（浙江行政學院）經濟學教研部副主任、教授 包海波

　　中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部政府經濟管理教研室副主任 汪 彬

　　國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所區域政策室副主任 張 燕

　　主持人

　　經濟日報社編委、中國經濟趨勢研究院院長 孫世芳

　　開拓高質量發展的重要動力源

　　主持人：城市群不僅是地理上相鄰的若干城市，其實質是分工協作、功能互補、有機聯系的城市組團，重點在於相互協同，獲得協作收益。城市群在服務構建新發展格局中應發揮什麼功能？

　　張燕：研究分析城市群在新發展格局中的功能角色，首先需要深刻認識城市群在全國高質量發展、現代化建設中的重要地位。城市群是我國人口和經濟要素集聚的重要承載地，是帶動全國經濟效率整體提升、支撐高質量發展的戰略空間。

　　“十三五”時期，國家推動重點建設的19個城市群GDP、人口佔全國的比重分別由2010年的87.5%和79.3%提升到2019年的88.3%和80.4%。據初步匡算，到2030年我國新增2億城鎮人口的80%也將分布在城市群區域，其中京津冀、長三角、粵港澳大灣區及成渝地區雙城經濟圈的人口規模將達到6億，有望貢獻我國GDP增長的75%及城市人口增長的50%。

　　在新發展格局中，城市群應充分發揮人口、發展要素集聚的綜合優勢，在推動高質量發展、現代化建設方面發揮引擎作用，在國家科技自立自強、產業鏈供應鏈安全、釋放內需潛力、暢通經濟循環等方面發揮戰略支撐功能。

　　包海波：城市群的重要功能體現在以下幾個方面。

　　一是集聚功能。國內大循環的核心要義是擴大內需，城市群作為核心空間尺度，可以不斷促進經濟要素集聚，依托自身產業基礎和強大消費市場，率先形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平的動態平衡，進而輻射和帶動全國產業結構和消費結構升級，促進國民經濟良性循環。

　　二是一體化功能。城市群一體化是拓寬城市群空間、促進內部循環的重要抓手，城市群通過一體化破除行政壁壘和市場壁壘，推動城市群產業分工和市場分工，逐步構成先進制造業集群和超大規模市場，提高經濟循環質量和發展水平。

　　三是創新驅動功能。城市群的優質公共服務能力有利於創新人才集聚和高新技術產業集群培育，促進補強供應鏈和產業鏈。城市群合作可以加速城市創新網絡拓展和創新飛地分工合作。

　　四是國際化功能。我國城市群快速發展，成為參與全球競爭和高水平國際分工的重要地域。我國主動參與國際大循環的能力不斷提升，不僅可以加強更高層次、更大密度的全球功能性網絡體系建設，同時，北京、上海、深圳等引領的城市群在國際經濟、貿易、金融、科技合作中發揮更大作用，提供全球經濟社會循環的稀缺“公共服務”，有利於將出口型全球化戰略轉變成基於國內市場內需的全球化戰略。

　　構建具有國際競爭力的現代產業體系

　　主持人：在服務構建新發展格局中如何利用好城市群的經濟優勢，重點在哪裡？

　　汪彬：城市群是人口聚集、產業集聚、科技創新和對外開放的主要功能平台，暢通循環的關鍵在於推動城市群一體化發展。

　　一是把城市群打造為內需消費中心。要發揮城市群擴大內需、促進消費的引領作用。提升傳統消費，破除制約消費的體制機制障礙，比如特大城市的汽車限購政策，要推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變。培育新型消費，運用大數據、人工智能等新技術融合產業發展，鼓勵發展定制、體驗、智能、時尚消費等新業態新模式。大力發展服務消費，大城市公共服務的數量與質量仍然是短板，教育培訓、醫療健康、養老托育、文旅體育等消費需求旺盛，發展潛力巨大，需要提質擴容。

　　同時，要發揮城市群建設在促進投資方面的關鍵性作用，統籌推進基礎設施協調布局。加快補齊城市基礎設施、市政工程、公共安全、生態環保、公共衛生和防災減災等領域短板，完善鐵路、公路、橋梁等傳統基建。同時，大力發展5G、人工智能、大數據中心、新能源汽車充電樁等新型基礎設施，在城市群、都市圈適度超前布局和建設基礎設施。建設新型智慧城市，統一規劃建設物聯網感知設施、通信系統等公共基礎設施，推進市政公用設施、建筑等物聯網應用和智能化改造。

　　二是把城市群打造為科技創新中心。城市群是國家創新基地、科研院所、高等學校和企業科技力量的聚集地，要把具有人力資源、產業基礎和科技創新等優勢條件的城市群打造成為創新的策源地，成為我國實現科技自立自強的戰略支撐。

　　三是把城市群打造為現代物流中心。要深化流通體制改革，暢通商品服務流通渠道，打通阻礙城市群內部、城市群之間、城市群與非城市群之間商品要素流通的堵點、淤點，提高流通效率。

　　四是把城市群打造為對外開放中心。實行更加開放的人才政策，構筑集聚國內外優秀人才的科研創新高地。加強國際城市間的經貿交流，積極發揮展會平台功能，上海、廣州、北京三大城市要辦好中國國際進口博覽會、中國進出口商品交易會、中國國際服務貿易交易會三大展會。充分調動微觀主體的積極性，以高水平雙向投資高效利用全球資源要素和市場空間。一方面，打造市場化、法治化、國際化的營商環境，全面優化外商投資服務，支持外資加大對中高端制造、高新技術、傳統制造轉型升級、現代服務等領域投資。另一方面，為國內企業走出去提供強大支持，完善境外生產服務網絡和流通體系，加快生產性服務業國際化發展，推動中國產品、服務、技術、品牌、標准走出去，支持企業融入全球產業鏈供應鏈。

　　張燕：全面構建新發展格局要實現更高水平的自立自強，創造更高水平的供需平衡，以強大的科技創新能力為牽引構建具有國際競爭力的現代產業體系，建立能夠自我循環發展、統籌兼顧世界經濟的經濟體系最為關鍵。

　　城市群作為經濟發展的優勢地區，人才、資金、技術、大數據等優勢發展要素匯聚，具備科技創新引領、產業躍升發展的能力和條件，應在提升創新鏈、產業鏈能級上有更大作為，增強抵御外部風險的能力。

　　一是引領增強產業鏈供應鏈自主可控能力。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，協同成渝地區雙城經濟圈和長江中游、關中平原、哈長等區域，科學布局綜合性國家科學中心、國際科技創新中心、區域科技創新中心等重大創新平台建設，聚焦突破“卡脖子”技術，強化科技成果轉移轉化，圍繞創新鏈布局產業鏈、保障供應鏈，構筑產業安全防線。

　　二是提升優勢產業領域國際競爭力。在高鐵、電力裝備、通信設備、新能源、數字經濟等優勢領域，鍛造一批“殺手锏”技術，形成全產業鏈優勢，增強全球布局能力，帶動規則、標准、技術規范走出去，提升中國創新和中國制造在全球的影響力。

　　三是積極搶佔未來科技產業制高點。面向全球面向未來，協同發揮政府、企業等主體作用，推動重大理論創新，加強基礎研究、原始創新研究，超前布局前沿技術和顛覆性技術研發，研究布局建設一批未來產業基地，積極參與和引領全球科技革命和產業變革。

　　形成暢通國民經濟循環的統一大市場

　　主持人：目前掣肘城市群一體化發展的關鍵是什麼，城市群建設應如何與其他地區強化互動、促進全國經濟循環暢通？

　　包海波：從目前進展來看，城市群一體化仍存在著制約條件。

　　一是體制機制不暢。城市群一體化需要使地方政府在合作紅利和競爭紅利之間更加偏好於前者，關鍵是打破地區之間的行政壁壘，但從當前運作來看，政策暢通層面有待加強，尤其是在公共資源領域，需要有效銜接。

　　二是發展動力不足。城市群一體化的利益空間並未對各地區形成強有力的吸引，城市群發展的合作機制還不健全。

　　三是內部需求結構相對不平衡。從區域看，東部地區發展相對較快，西部地區相對較慢，西部地區存在收入水平較低、公共服務不健全、人才流失等問題，一定程度上導致了國內市場分割。同時，城市群內部中心城市與邊緣城市的需求也存在結構性不平衡。

　　從近年來城市群一體化推進的實踐來看，城市群一體化需要破解三個難題。一是制定跨區域規劃難。城市群一體化涉及多個區域主體，“誰”來統籌大家的合作，成本和利益如何在平等主體之間公平分配難以解決。二是要素市場一體化難。要素市場分割比商品和服務市場分割更明顯，土地、人才、資金等要素跨區域流動存在困難。三是公共服務一體化難。公共服務一體化的目標是標准化、均衡化，而支持公共服務的財政資金卻存在差別，教育、醫療、社保等公共服務是城市的核心利益，可能是城市群一體化中較難攻克的堡壘。

　　汪彬：要推進經濟社會活動在城市內部、城市群內部、城市群之間、城市群與非城市群之間、國內與國外城市群之間的暢通循環，形成國民經濟循環的統一大市場。

　　一是推進單個城市內部的暢通循環。在統一的行政管轄內，城市內部的暢通循環相對簡單。然而，限制城市內部暢通循環的根本問題是單一城市空間中要素稟賦有限情況下的供需體系不平衡。因此，要採取有針對性的措施，優化城市空間布局，根據要素分布合理布局公共服務和基礎設施。

　　二是推進城市群內部的暢通循環。受制於國內“行政區經濟”和“經濟功能區”的沖突，城市群一體化推進存在困難。要針對傳統行政管理體制、財稅體制和官員晉升考核機制進行體制機制創新與改革，推動城市間由競爭關系轉向合作關系。

　　三是推進城市群之間的暢通循環。國外城市群發展經驗表明，促進跨城市群間的聯動已經成為重要發展方向。從國內大循環視角，暢通國民經濟循環就是要加強京津冀、長三角、珠三角、成渝地區的四大城市群的協同發展，依據各自區位條件、資源稟賦和產業特色的優勢，充分發揮其吸引投資、拉動消費、引領創新、創造就業、對外開放的核心功能，加快形成分工合理、功能互補、協調合作的城市群發展新格局。

　　四是推動城市群與非城市群之間的暢通循環。要促進城鄉經濟暢通循環。同步推進新型城鎮化和鄉村振興，以工補農、以城帶鄉，深化基礎性制度改革，尤其是戶籍制度、土地制度改革，促進城鄉要素雙向流動。同時，要促進不同能級城市間經濟暢通循環。積極培育大、中、小不同的城市主體“內生動力源”，以中心城市、超特大城市為核心，帶動周邊的中小城市發展，發揮其示范引領作用。

　　五是推動國內與國外城市群的暢通循環。推進城市群的開放戰略，深化國內外區域合作，構建全方位開放發展新格局。京津冀、長三角與粵港澳大灣區三大城市群，要加強與東京都市圈、紐約大都市圈、舊金山灣區、歐洲大都市圈的交流與合作，對標對表，尋找差距，謀取合作。中西部地區的城市群，如中原城市群、成渝城市群等，要全面融入“一帶一路”建設，以陸橋通道為主軸，依托國家鐵路和公路主通道，加強與沿線城市和沿海港口群的聯系，形成連接“一帶一路”的東西雙向、南北縱橫戰略通道。

　　張燕：城市群一體化發展，包括基礎設施互聯互通、創新鏈產業鏈協作、生態環境共保、公共服務共建共享、協同對外開放合作等方面，隻有各領域發展形成區域合力，才有利於提升城市群的整體實力和綜合競爭力，才能夠在抱團發展中實現共贏。建議通過建立健全城市群一體化發展協調機制和成本共擔、利益共享機制，提高城市群治理能力，率先在城市群層面破除要素流動障礙、提高資源優化配置能力、促進經濟暢通循環，為全國經濟暢通大循環提供支撐和示范。

　　從全國范圍看，除了城市群這樣的經濟優勢區域，還有農業地區、能源資源地區、生態地區、邊境地區等，這些地區在新發展格局中同樣具有重要戰略地位和功能作用。因此，要全國一盤棋布局加快構建新發展格局，一是積極推動中心城市引領城市群、城市群帶動區域的發展模式，發揮城市群對更大范圍區域的支撐帶動作用﹔二是增強城市群區域與農業地區、能源資源地區、生態地區和邊境地區之間的聯系，強化區域之間要素轉移和市場對接。

　　在這個過程中，應積極推動建立創新鏈、產業鏈、供應鏈跨區域協同機制，深化要素市場化配置改革，打破行政壁壘，破除行業壟斷，打通市場阻隔，在全國范圍內促進要素有序高效流動、提高資源配置能力。