第三次分配的價值與政策選擇

8月17日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第十次會議，會議指出，要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排。這次會議提出的“三次分配”受到眾多關注。早在2019年，黨的十九屆四中全會首次明確提出：“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”。“十四五”規劃綱要提出了“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的遠景目標，並指出“加大稅收、社會保障、轉移支付等調節力度和精准性，發揮慈善等第三次分配作用，改善收入和財富分配格局。”當前，在我國從全面建成小康社會向著全面建成社會主義現代化強國邁進之際，第三次分配的作用與價值日益凸顯，十分有必要對其發展予以深入探討。

“第三次分配”的內涵與特征是什麼？與慈善事業具有怎樣的關系

一般認為，“第三次分配”這個概念是20世紀90年代由著名經濟學家厲以寧先生提出的。他認為，通過向市場提供生產要素所取得的收入稱為第一次分配。政府再把人們從市場取得的收入，用稅收政策或扶貧政策進行再分配，就是第二次分配。而第三次分配是指人們完全出於自願的、相互之間的捐贈和轉移收入，比如對公益事業的捐獻，這既不屬於市場的分配，也不屬於政府的分配，而是出於道德力量的分配。隨后，這一概念被學界逐步接受，相關的研究也日益增多，並最終被黨中央的文件所採用。

“第三次分配”的內涵與特征，主要包括以下四個方面：第一，第三次分配的動力機制是基於社會機制的愛心驅動，區別於第一次分配是基於市場機制的利益分配，第二次分配是基於行政機制的強制性調節。慈善是以捐贈財產或者提供服務等方式自願開展的公益活動，是第三次分配的主要形式。

第二，第三次分配的目標是解決社會問題、促進社會主義精神文明的建設，而第一次分配的目標是利用市場的激勵機制有效配置資源，提高資源使用效率，第二次分配的目標是有效提供基本公共服務，促進平衡發展與社會公平。

第三，第三次分配的主體是社會力量，第一次分配的主體是市場參與的各要素主體，第二次分配的主體是政府，而第三次分配的主體是民間社會力量，包括企業、社會組織和個人等。當然，第三次分配和慈善事業的發展離不開黨的領導和政府的政策扶持與監督管理。

第四，第三次分配的客體不僅包括社會力量捐贈的財產，也包括社會力量所提供的志願服務，通過奉獻時間、技能或專業知識，為弱勢群體提供所需要的服務，提升弱勢群體物資與精神層面的獲得感、幸福感。第一次、第二次分配的客體主要以財產分配為主，這也是第三次分配區別於第一次、第二次分配的重要內容。

為什麼要高度重視發揮“第三次分配”的作用，其價值體現在哪些方面

隨著時代變遷和環境變化，人們對慈善事業和第三次分配的認識也在不斷深化。1949年到1978年，“慈善”被解釋為剝削階級欺騙、麻痺人民的手段，社會對慈善持否定態度﹔1978年到1994年，慈善事業處於起步階段，社會對慈善的態度從否定轉向模糊，開始設立基金會吸引社會捐贈，尤其是海外捐贈﹔1994年到2004年，社會對慈善的態度發生了很大轉變：從否定、模糊逐步轉向鼓勵。1994年“中華慈善總會”成立，官方媒體開始使用“慈善”一詞。也正是在這一時期，提出了“第三次分配”的概念﹔2004年到2019年，政府進一步認識到慈善事業在社會經濟發展中的作用。2004年，黨的十六屆四中全會決議指出，“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”。在黨的文件中，這是第一次明確將慈善事業作為社會保障體系的組成部分。2005年，政府發布了《中國慈善事業發展指導綱要（2006-2010年）》，開始制度化推動我國慈善事業的發展。2016年隨著《慈善法》的出台，我國慈善事業領域出台了一系列配套政策，力度之大，前所未有﹔2019年至今，黨和國家對第三次分配和公益慈善事業的認知更為深刻，將其作為收入分配調節、促進共同富裕的重要手段，和國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

第三次分配是促進全體人民共同富裕的重要手段。共同富裕是社會主義的本質要求。實踐証明，平均分配並不能有效滿足所有人的需求，而且由於阻礙社會生產力的發展，反而無法實現共同富裕的目標。因此，在市場經濟條件下，通過市場配置資源，決定勞動要素的報酬，實現了第一次分配。第一次分配追求效率，通過競爭機制，讓一部分人先富起來。然而，第一次分配的缺點在於容易導致富人越富、窮人越窮，甚至引發社會矛盾和沖突。因此，需要政府通過建立社會保障體系、開展脫貧攻堅、財政轉移支付等手段進行第二次分配。如果第二次分配的比重過高，不僅會抑制社會的內生動力，而且可能會導致養懶人、財政不堪重負等問題，最終影響共同富裕目標的實現。因此，還需要基於自願和愛心基礎的慈善事業，對收入和財富分配進行有效調節。總的來說，第三次分配與第一次、第二次分配是相互補充的關系，通過發揮三次分配對收入和財富的共同調節作用，有助於全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

第三次分配是社會主義精神文明建設的重要方式，也是實現人民群眾精神生活共同富裕的重要手段。第三次分配的意義絕不僅僅在於其具有收入調節的功能，更重要的在於通過開展慈善教育啟迪愛心﹔通過實施慈善項目或活動，為人們搭建奉獻愛心的平台，促使愛心轉化為善行。市場經濟的功能在於通過競爭機制有效配置資源，但其局限在於容易引發“公地悲劇”和貧富差距，正因如此，才更需要通過發展慈善事業，弘揚責任意識和利他奉獻精神，彌補市場經濟的局限。客觀地說，第三次分配的規模非常有限，2019年，我國內地社會捐贈總額為1509.44億人民幣，佔GDP的比重僅為0.15%，佔財政總收入的0.79%。即使是慈善事業最發達的美國，2020年慈善捐贈總額4714.4億美元，佔GDP的比重2.2%左右，佔財政收入的6.4%左右。然而，慈善事業或者第三次分配的意義絕不僅僅在於資金的規模，更在於其道德與價值層面的功能，特別是在市場經濟條件下，面對社會道德滑坡，大力發展慈善事業，發揮第三次分配的作用，具有重要意義。

第三次分配有助於保持社會的活力和創新力。第二次分配是國家利用行政手段對收入分配結構的強制性調節。提高第二次分配在收入分配中的比重，往往意味著稅收的提高和福利水平的提升。一般而言，第二次分配的比重過低，不利於發揮政府的調節功能，不利於縮小地區差距、城鄉差距和貧富差距，但第二次分配比重也不是越高越好，比例過高，會增加企業和個人的稅賦，抑制社會的活力。以高稅收和高福利為特征的福利制度，曾經給西歐福利國家帶來了嚴重的財政負擔和福利危機，這種福利模式，“鼓勵人們緊緊抓住其國家提供不起的福利待遇不放，非但不能使人們增強信心，反而使人們對未來產生擔憂，使人們更關心捍衛現有的東西，而不是去創造還沒有的東西”。

比較而言，第三次分配更有利於激發社會的活力和提升國家競爭力。一方面，第三次分配是在不增加稅賦的前提下，基於自願和愛心驅動，實現對收入分配的調節，更有利於激發企業和個人的發展動能。而為企業減稅，也有助於提升企業在全球市場的競爭能力﹔另一方面，國內外經驗表明，通過發揮慈善組織的靈活性和創新性的優勢，能夠及時發現社會的新需求或未被滿足的需求，並探索解決社會問題的創新模式，更不容易出現養懶人的現象或者培養“等靠要”的“貧窮文化”，可以在促進公平的同時，保持社會的創新活力。

當前第三次分配面臨的問題與挑戰

改革開放以來，特別是進入新世紀，中國慈善事業取得了飛速發展，第三次分配在收入調節中的作用日益增大。然而當前無論是我國慈善事業的發展，還是第三次分配，都進入了一個發展的瓶頸期，與新發展階段的需求有很大距離。我國慈善事業和第三次分配面臨的問題很多，概而言之，關鍵還是慈善捐贈規模與結構兩個維度的挑戰。

慈善捐贈規模的挑戰。慈善捐贈是第三次分配的重要來源，慈善捐贈數量越高，第三次分配在收入調節中的作用越大。2008年，由於汶川地震等原因，我國慈善捐贈創下了歷史新高，首次突破了1000億元大關，佔當年GDP的0.34%，這一佔比至今都沒有再被打破。由於2008年汶川地震期間企業與個人捐款的透支，2009年我國慈善捐贈大幅減少到333億元，基本回落到2008年之前的捐贈水平。此后，我國慈善捐贈逐年增加，到2017年達到1526億元的新高峰，之后的2018年、2019年，我國慈善捐贈基本在1500億左右徘徊，捐贈規模沒有大的突破。而從相對數看，我國慈善捐贈的增長幅度明顯要慢於GDP的增長幅度。2019年，我國慈善捐贈佔GDP的比重僅為0.15%，不僅低於2017年的0.18%，更低於2016年的0.2%（見表1）。

2008-2020年美國捐贈總量基本呈直線上升的趨勢，從2008年的3150.8億美元增長到2019年的4496.4億美元。不過，美國慈善捐贈佔GDP的比重長期維持在2%左右，非常穩定。如果我國的慈善捐贈能夠佔到GDP的1%，那麼，2020年我國慈善捐贈的理論值可以突破1萬億人民幣，第三次分配對收入分配的調節作用將大幅增強。

慈善捐贈結構的挑戰。我國慈善捐贈面臨的另一個挑戰是捐贈來源的結構問題。長期以來，我國慈善捐贈主要來源是企業捐款，個人捐款的比例偏低。而發達國家，通常企業捐贈佔當年慈善捐贈總額的比例較低，而個人捐款的比例較高。從國內外經驗看，如果慈善捐贈主要依靠個人捐款，那麼慈善捐贈會相對穩定，而依靠企業捐贈，在遇到經濟困難的時期，往往會面臨較大的波動。而且，如果慈善捐贈主要依賴多數普通公眾的小額捐贈，而不是依靠少數企業的大額捐贈，也不會給企業帶來較大的壓力與負擔。

從表2可以看出，除了汶川地震期間，我國個人捐贈佔慈善捐贈比例高達54%之外，其他年份的個人捐贈佔比大約在20%-30%。不過，隨著互聯網公益的發展，2014年以來，我國個人捐贈佔比呈現了上升的趨勢，但總體而言，個人捐贈的比例仍然嚴重偏低，制約了慈善捐贈在第三次分配中作用的發揮。

如何更充分發揮“第三次分配”在實現全體人民共同富裕中的作用

從表1可以看出，2016-2019年，我國慈善捐贈總量並沒有發生太明顯的變化，甚至佔GDP的比重還有所降低。那麼，未來要充分發揮慈善和第三次分配在經濟社會發展中的作用，需要選擇怎樣的政策工具才能管用、有效呢？

第一，針對慈善捐贈的規模問題，關鍵是激發社會力量捐贈的熱情。如果說2004年施行的《基金會管理條例》釋放了個人、企業設立基金會的活力，導致2004年以來我國基金會數量與募捐總額快速增長，那麼，《慈善法》最值得期待的就是慈善信托制度。甚至有人樂觀估計，慈善信托能夠吸引上千億規模的資產。然而，遺憾的是，盡管《慈善法》為慈善信托的設立開了口，但是，對慈善信托的稅收優惠並沒有提及。《慈善法》第四十五條規定，“設立慈善信托、確定受托人和監察人，應當採取書面形式。受托人應當在慈善信托文件簽訂之日起七日內，將相關文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案。未按照前款規定將相關文件報民政部門備案的，不享受稅收優惠”，但沒有規定備案的慈善信托能否享受稅收優惠，以至於《慈善法》實施之后四年全國共備案慈善信托446單，信托財產總額僅為33億，遠遠低於預期的效果。從調研的情況看，短期內最可能見效的政策工具是遺產稅和慈善信托的減免稅政策，尤其是公益股權信托的稅收優惠，而其他政策工具要麼可能需要較長時間才能見效，要麼政策效果可能較為有限。

第二，針對我國慈善捐贈的結構問題，關鍵是提高個人捐贈的比例。慈善捐贈的真諦之一在於弘揚愛心，因此，重點是多數普通公眾的參與和小額捐贈，而不是少數企業的大額捐贈，而且這種捐贈結構，更有利於保持社會的創新活力。而要提高個人捐贈比例，重點是慈善文化的培育和慈善教育的普及。為此，不僅政府要加大慈善宣傳的力度，而且要激勵慈善組織開展慈善教育活動。從國內外經驗看，個人捐贈主要還是被教育與被動員的行為，這一過程也被稱之為慈善組織的“勸捐”過程。比較而言，我國慈善組織習慣於向企業勸募，成本低、管理難度小，而發達國家慈善組織經常開展針對個人的慈善教育，盡管成本高，但一旦開發成功，捐款相對穩定。因此，要鼓勵慈善組織開展慈善教育，一個可能的政策工具選擇是針對個人捐贈佔收入總額50%以上的公募慈善組織，給予更大的政策優惠，以此倒逼慈善組織開展慈善教育和慈善文化的培育。同時，針對長期以來公眾對慈善組織缺乏信任的問題，一方面，政府要加強對慈善組織的監督管理，提高慈善組織的信息透明度，另一方面，充分發揮行業組織、媒體、公眾和第三方評估機構等社會監督的作用，提高慈善組織的資源使用效率。另外，隨著數字時代的來臨，還需要大力發展數字公益，政策層面加大對慈善組織的技術賦能，大力發展互聯網募捐平台，降低個人捐贈的門檻，提高個人捐款的便捷性和捐贈資源使用信息的可獲得性。

總的來說，慈善事業的發展和第三次分配是完善我國收入和財富調節、促進全體人民共同富裕的重要手段，是我國社會主義精神文明建設的重要方式，是第一次分配和第二次分配的重要補充。發揮慈善與第三次分配的作用還有助於保持社會的活力，提升國家的創新力和競爭力。為此，還需要盡快完善《慈善法》，加大政策扶持力度，不斷擴大我國慈善捐贈的規模，完善慈善捐贈的結構。

（作者為清華大學公共管理學院副院長、教授）

【參考文獻】

①厲以寧：《關於經濟倫理的幾個問題》，《哲學研究》，1997年第6期。

②王名、藍煜昕等：《第三次分配：理論、實踐與政策建議》，《中國行政管理》，2020年第3期。

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