三次分配制度是高質量發展和共同富裕的基石

新近召開的中央財經委員會第十次會議特別強調了共同富裕的社會目標，並堅定承諾為此“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”。簡要地講，三次分配指政府對市場分配進行三個層次的矯正性再分配：一是稅收分配作為初次再分配﹔二是基本公共服務均等化作為第二次再分配﹔三是轉移支付作為第三次再分配。這三個層次的有機結合統稱為“三次分配”，其可靠性和有效性取決於相應的制度安排。可靠有效的三次分配體制既是高質量發展和共同富裕的題中之義，也是高質量發展和共同富裕的基石。

“市場分配”指市場經濟力量驅動的要素分配，即每個人以“經濟人”身份把生產要素投入市場體系的生產、投資、工作和交易中，從中賺取與自己的要素貢獻相稱的收入和財富，比如勞動者以勞動賺取工資、資本擁有者以資本賺取利潤與利息、資產擁有者以資產出租賺取租金、企業家以企業家才能賺取超額收入。勞動、資本、資產（土地和其他資產）和企業家才能都是典型的傳統生產要素。在知識經濟和數字經濟蓬勃發展的今天，知識資本和數字資本日益成分關鍵生產要素，賺取相應的“要素分配份額”。

由於各種原因，無論在社會成員之間還是各地區之間，市場分配形成的收入與財富分配格局勢必過於懸殊。過於懸殊本身就意味著兩極分化和某種意義上的極端不公平，既損害市場經濟創造財富（做大蛋糕）的能力，也損害共同富裕的社會目標。無論原因為何，少數人極端富裕和許多人相對貧困並存的社會，在實質性不公平的意義上都是不可接受的，也與高質量發展和可持續發展的訴求背道而馳。

原則上，政府可以通過最低工資法、強制企業為員工購買保險等“市場化分配措施”，對市場分配進行矯正。實踐中，這類措施在各國都很普遍，也包括中國。然而，即便完善的市場化分配措施也不充分，政府扮演“再分配者”角色因而必不可少並且至關重要。

這些不同於市場化分配的“再分配”涵蓋三個邏輯層次。首先是通過累進稅制實施的稅收再分配，旨在保証整體稅負最終主要由高收入者承擔，以及低收入者稅負顯著低於高收入者。這就是“三次分配”體系的第一個層次。其中蘊含兩個關鍵特征：一是著眼於“貨幣收入與財富”的再分配，二是普適和普惠於所有社會成員。

稅收再分配也有局限，因為稅制的累進效果很難保証。原因很多，包括稅制不健全、征管漏洞和富人逃稅空間大。另一個局限是忽視實質性“物質生活條件”的均等化調整。基本公共服務正是其中的關鍵方面。畢竟，稅收再分配無法保証低收入群體可獲得大致均等的“基本”公共服務，涉及法律與司法、教育、基本醫療衛生、基礎公共設施和基本社會保障。舉凡被某個社會的普遍價值觀認同為社會成員文明生活的最低標准，從而被作為“社會人”的權益對待，就適合納入“基本”公共服務清單予以均等化，並且無關個人與家庭的經濟條件。這就是“三次分配”中的第二次分配。

稅收再分配和基本公共服務均等化也有局限，因為沒有特別顧及“特惠者應被特惠”的文明社會生活准則。由於生老病死、自然災害和其他不可抗拒的原因，任何社會中總會有少量成員隨時面臨“掉隊”風險，即除非訴諸社會力量否則將無法達到文明生活底線標准的風險。這就需要一種精准而靈活的轉移支付體制，在正確的時間、正確的地點由正確的人把正確的金額轉移給“掉隊者”，使其成為特惠者。這就是三次分配中的第三次分配，彌補了前兩次分配的局限：靈活性、針對性和特惠性不足。

三次分配環環相扣，每個都聯結共同富裕目標：稅收分配和轉移支付旨在促進“收入與財富”層面的共同富裕，服務均等化旨在促進物質生活條件層面的共同富裕﹔稅收分配和服務均等化針對所有社會成員，轉移支付針對少量“掉隊者”。

三次分配根植於基本的公平原則，著眼於控制起點的不公平、機會的不公平和結果的不公平及其負面后果，而非尋求平均主義。共同富裕也不是平均主義的共同富裕，而是消除不公平和保障文明生活底線標准意義上的共同富裕，無論社會成員的身份、地位、出生地和經濟狀況如何。（作者系中央財經大學政府預算研究中心主任、教授）