糧食安全戰略保障國家經濟安全

　　新中國成立以來，黨和政府始終將保障糧食安全放在重要戰略地位。1996年，國務院發布《中國的糧食問題》白皮書，明確表示中國能夠依靠自己的力量實現糧食基本自給，提出了立足國內資源、實現糧食基本自給的方針。

　　2000年10月，黨的十五屆五中全會召開，在全會通過的《關於制定“十五”計劃的建議》中明確提出，“建立符合我國國情和社會主義市場經濟要求的糧食安全體系，確保糧食供求基本平衡”。2013年12月召開的中央經濟工作會議提出2014年經濟工作主要任務，其中“切實保障國家糧食安全”首次躍升為六大任務之首，糧食安全亦首次被提至“國家戰略”的高度。2014年1月頒布的《中共中央、國務院關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（中央一號文件）第一部分，就是“完善國家糧食安全保障體系”。2015年中央一號文件再次強調，“進一步完善和落實糧食省長負責制。強化對糧食主產省和主產縣的政策傾斜，保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發展”。

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱《綱要》）強調“強化國家經濟安全保障”，其中包括實施糧食安全戰略、實施能源資源安全戰略、實施金融安全戰略。把糧食安全視為國家安全的重要組成部分，糧食安全的重要性進一步突顯。

　　牢牢把住糧食安全主動權

　　習近平總書記在2020年中央農村工作會議上強調“要牢牢把住糧食安全主動權，糧食生產年年要抓緊”。《綱要》要求“實施分品種保障策略，完善重要農產品供給保障體系和糧食產購儲加銷體系，確保口糧絕對安全、谷物基本自給、重要農副產品供應充足。毫不放鬆抓好糧食生產，深入實施藏糧於地、藏糧於技戰略”。這一系列要求體現出“牢牢把住糧食安全主動權”的突出特點：

　　一是要求口糧絕對安全，谷物基本自給，並給出了量的約束性指標，即糧食綜合生產能力到2025年每年大於6.5億噸。這一要求更加強調自給自足，強調口糧的絕對安全建立在谷物基本自給的基礎上，在沒有進口的情況下，自己生產的谷物也必須能保証口糧的絕對安全。根據農業農村部《2020年種植業工作要點》，國家糧食安全的底線是：三大谷物面積穩定在14億畝以上、口糧面積穩定在8億畝以上，大米小麥口糧自給率達100%。而2013年12月中央經濟工作會議和2014年中央一號文件的表述是“實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略”，要求“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”“更加積極地利用國際農產品市場和農業資源，有效調劑和補充國內糧食供給”，強調糧食安全建立在谷物基本自給和適度進口的基礎上。

　　二是強調“藏糧於地、藏糧於技”，在保証糧食底線安全的基礎上，通過耕地保護和技術進步保障糧食安全供給能力，更加注重提高糧食綜合生產能力。“藏糧於地”，即要求嚴守18億畝耕地紅線，建成10.75億畝集中連片高標准農田，實施黑土地保護工程﹔“藏糧於技”，即要求加強種質資源保護利用和種子庫建設，加強農業良種技術攻關，提高良種自主可控能力。在上述底線要求的基礎上，還要保証糧食質量的穩步提高和糧食的多樣性，以保障人民豐富多樣的需求。另外，還要增加種糧農民收入、提高糧食生產效益。

　　三是重視糧食整個產業鏈的安全，打造好糧食產業鏈，做好“糧頭食尾、農頭工尾”大文章，從前期的育種、生產環節到收儲加工、流通消費等各個環節都給予了高度重視。在育種方面，要求有序推進生物育種產業化應用，培育具有國際競爭力的種業龍頭企業﹔在生產環節，進一步推動機械化和培育新型經營主體，提高種糧效益﹔在收儲方面，強調深化農產品收儲制度改革，加快培育多元市場購銷主體，改革完善中央儲備糧管理體制，提高糧食儲備調控能力，健全糧食倉儲物流設施，建設一批國家級糧食安全保障戰略基地﹔在流通方面，提出完善現代商貿流通體系，培育一批具有全球競爭力的現代流通企業，培育國際大糧商和農業企業集團，也支持便利店、農貿市場等商貿流通設施改造升級﹔在加工方面，大力發展糧食精深加工﹔在消費環節，把節約糧食提高到國家行動的高度。我國目前在糧食消費環節尤其是在餐飲環節的糧食浪費現象相當嚴重。國家統計局重慶調查總隊課題組2015年撰文指出，據估算，在消費環節，全國每年浪費食物總量折合糧食約1000億斤，這既加劇了供需緊張，還會造成環境污染。

　　四是建立全方位的糧食安全保障體系，即建立“輔之以利、輔之以義”的保障機制。從政治保障看，強化糧食安全省長責任制和“菜籃子”市長負責制，實行黨政同責，這比以前的省長負責制責任更重。從法律保障看，全國人大正在制定糧食安全保障法，以從法律上保障糧食安全戰略的貫徹執行。從資金保障看，從四個方面構建新型糧食安全支持體系：一是中央財政資金在WTO規則下進行的傳統補貼政策，如黃箱政策、綠箱政策支持﹔二是土地出讓收入用於農業農村的政策，如要求提高土地出讓收益用於農業農村的比例，確保到“十四五”時期末用於農業農村比例提高到50%以上﹔三是地方政府債券，即地方政府可以發行債券用於支持糧食生產能力的提高﹔四是糧食主銷區對主產區的利益補償。以上舉措，就從政治責任、監督考核、法律法規、資金投入等各方面形成了強大的保障體系。

　　我國糧食總產量已實現十六連增，連續6年超過1.3萬億斤，人均糧食佔有量達到470公斤，高於國際公認的400公斤的安全線。糧食種植面積連續8年穩定在17億畝以上，畝產由2012年的357公斤提高到2019年的381公斤。在當前良好的發展背景下，黨和政府前所未有地重視糧食安全，這是圍繞立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，筑牢農業農村現代化根基、積極踐行人類命運共同體理念的重要體現。

　　首先，是新發展格局下的必然選擇。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是“十四五”時期和未來我國最重要的戰略規劃。以國內大循環為主體、以擴大內需為重點，必然要求糧食安全建立在國內能夠自給自足的基礎上，這也是應對國際環境變化的未雨綢繆之策。

　　其次，是我國到2035年基本實現農業現代化、成為農業強國這一目標的基本要求。農業和農村是我國到2035年基本實現社會主義現代化的相對短板，為此，國家制定了堅持農業農村優先發展、全面推進鄉村振興的規劃。鄉村振興最重要的是產業振興，糧食是農業產業中最重要的產業，糧食產業實現自給自足並具有國際競爭力，是我國從農業大國向農業強國轉變的重要標志。實現農業現代化，首先就要實現糧食生產現代化，而且糧食主產區應在全國率先實現農業農村現代化。

　　再次，是中國作為負責任大國的體現。隨著中國國力的增強，中國的一舉一動都會對世界市場和經濟格局產生重大影響。中國強調自給自足基礎上的糧食安全戰略，是在積極踐行人類命運共同體理念，是對世界糧食安全的重要貢獻。

　　貫徹好糧食安全戰略，推進糧食事業健康發展

　　2021年中央一號文件和《綱要》均針對糧食安全戰略的貫徹實施進行了重要部署。在糧食安全領域進一步補短板、強優勢，必須加強以下政策舉措。

　　一是堅持最嚴格的耕地保護制度。強化耕地數量保護和質量提升，嚴守18億畝耕地紅線，堅持遏制耕地的“非農化”“非糧化”，規范耕地佔補平衡，嚴禁佔優補劣、佔水田補旱地。

　　二是建設國家糧食安全產業帶。以糧食生產功能區和重要農產品生產保護區為重點，實施高標准農田建設工程，建成10.75億畝集中連片高標准農田。實施黑土地保護工程，加強東北黑土地保護和地力恢復。

　　三是提高機械化水平。推進大中型灌區節水改造和精細化管理，建設節水灌溉骨干工程，同步推進水價綜合改革。加強大中型、智能化、復合型農業機械研發應用，農作物耕種收綜合機械化率提高到75%。

　　四是加強種業技術攻關，實施種質資源保護利用和種子庫建設，確保種源安全。重視糧食產業各領域高層次人才培養，培育種業領域創新主體，推動種業與產業的高效發展。

　　五是加大資金投入，用於價格支持、糧食補貼及倉儲設施的建設等。

　　除以上這些宏觀層面的政策支持外，糧食安全戰略的實施還需高度重視“有效市場”的積極作用。必須進一步進行市場化改革，通過制度效率的提升保証糧食安全戰略的實現。中國改革開放40多年的探索和發達國家的歷史經驗証明，實現農業現代化有兩個重要支柱：一個是科技進步，一個是市場機制。糧食安全的宏觀目標最終要落實到農民、合作社、農業企業等微觀主體上，糧食安全應是這些主體生產經營的結果。中國有全球最大規模的糧食和食品消費市場，這是推動經營者積極自主進行糧食生產、加工等活動的最大動力。為進一步調動微觀主體的積極性和創造性，需加快一系列的制度改革和創新。目前，急需從以下方面加快改革進程：一是戶籍制度改革，以促使有知識、有資金、有能力、有興趣的人才能夠進入農村成為職業農民，並安心種糧﹔二是農村土地產權制度改革，以促進土地等要素流轉，降低糧食生產的土地成本﹔三是培養和健全執行糧食安全戰略的市場主體，除了家庭農場、農村合作社外，還應更加重視龍頭企業的創新和帶動作用。

　　（作者：李 靜，系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、農村發展研究所研究員）