正確認識撤縣設區（熱點辨析）

黨的十九屆五中全會《建議》提出：“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。”我們要深刻認識這一重要部署安排的重大意義。在加快構建新發展格局的形勢下，現行行政區劃還不能完全適應經濟社會發展要求，有必要作出一定調整。一些中心城市為了優化空間布局，通過撤縣設區適度擴展城區規模，是落實這一重要部署安排的有力舉措。需要認識到的是，撤縣設區是為了更好發揮中心城市和城市群帶動作用，一些人對於縣制消失的擔心是不必要的。我們應當從行政區劃調整歷程、國家區域發展戰略以及城鎮化發展規律的角度，客觀看待部分城市“無縣”的原因和撤縣設區的背景，避免對行政區劃調整的誤解。

撤縣設區或設市是順應城鎮化水平提高以及完善行政管理的要求所作出的一種調整。區（市）與縣的最大區別在於，前者採取的是城市管理方式，后者採取的主要是農村管理方式。一些縣特別是大城市、特大城市周邊的縣，城鎮化率已經達到了很高水平，繼續沿襲農村管理方式已不符合實際需要，不利於當地發展，撤縣設區是其提升治理現代化水平、提升地區管理能力與效率的必然要求。上世紀90年代以來，我國城鎮化快速推進。最近10多年，撤縣設區調整的主要目的是提高城鎮管理單元數量與城鎮化水平的匹配程度。從2009年至2019年，我國的市轄區增加了110個，縣減少了141個﹔常住人口城鎮化率提高了25.36個百分點，縣的數量僅減少了9.63%。數據表明，從適應城鎮化的角度看，市轄區數量增長並不多，縣的數量減少也是適度的，市轄區數量增長幅度與縣的數量減少幅度符合城鎮化發展規律，並未導致市轄區與縣的數量失衡。

應當看到，撤縣設區后形成的“無縣”城市幾乎都是國家經濟中心或重要節點城市，並未泛化到中小城市。黨的十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。黨的十九屆五中全會《建議》強調：“統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”當前，城市群日益成為新型城鎮化的主體形態和現代化建設的重要載體。將城市群中的核心城市所轄縣改為區，是落實國家新型城鎮化戰略與區域協調發展戰略的具體安排。

根據城鎮化發展規律，我國城鎮化仍處於擴張期，未來還會有一些中心或節點城市進入“無縣”行列。特別是在“十四五”時期，為了提升中心城市、都市圈與城市群的帶動作用，需要穩妥審慎、有選擇地推進撤縣設區。就省級行政區層次而言，管轄范圍偏小、人口集聚不足或經濟總量不大的省會城市，需要積極推進一些城鎮化水平較高的縣改為區﹔而那些省會城市的人口與經濟活動高度集聚的省份，需要著重培育非省會次級中心，以完善區域城市等級體系，其撤縣設區的重點應該放在次級中心，不宜通過撤縣設區繼續擴大省會城市規模。鼓勵在重點都市圈和城市群通過撤縣設區培育中心城市和副中心。需要注意的是，不同類型地區撤縣設區的目的與重點各不相同，不能盲目攀比與跟風。各地區在制定撤縣設區規劃時，需要深入論証區劃調整的必要性、可行性，方案的優缺點以及可能存在的風險。各級政府與行政區劃主管部門在審批行政區劃調整規劃時，需要進一步明確並規范撤縣設區的政策條件、專家論証制度和批准程序，努力提高城鎮化質量。

總之，一些“無縣”城市的出現是城鎮化發展的必然結果，撤縣設區是適應城鎮化進程、落實國家戰略的行政區劃調整舉措。具有悠久歷史的縣制不會也不可能消失，將撤縣設區理解為“無縣化”或“無縣時代”是錯誤的。

（作者為中國人民大學應用經濟學院教授）

《 人民日報 》（ 2021年02月08日 09 版）