推進“証照分離”改革全覆蓋 深化商事制度改革 打造優質營商環境

編者按：2019年11月6日，國務院印發《關於在自由貿易試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發〔2019〕25號，以下簡稱《通知》），自2019年12月1日，在全國自貿試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點，推動“照后減証”和簡化審批。為更好宣傳解讀政策，擴大改革知曉度和受惠面，政府官員、專家學者們從商事制度改革、政府職能轉變、行政法、經濟學等不同視角出發，撰寫了一系列解讀文章，特此編審，以饗讀者。

立足新的歷史方位、新的時代坐標，黨中央、國務院高瞻遠矚，把優化營商環境作為建設現代化經濟體系，促進高質量發展的重要基礎。習近平總書記強調，“要瞄准最高標准、最高水平，優化政務服務，打造國際一流營商環境。要在更深層次、更寬領域、以更大力度推進全方位高水平開放，為長遠發展夯實基礎。”2019年11月27日召開的國務院常務會議強調，“加快打造市場化法治化國際化營商環境，更大力度為各類市場主體投資興業破堵點、解難題。”開展“証照分離”改革，是落實黨中央、國務院重大決策部署，深化“放管服”改革、優化營商環境、更大激發市場活力的重大舉措。我們要從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，深刻認識開展“証照分離”改革的根本目的和意義，深化簡政放權、強化放管銜接、加快轉變政府職能，有效提升政府治理水平，為經濟社會發展提供更加有力的制度保障。

一、深入理解“証照分離”改革政策背景

“証照分離”改革是商事制度改革的深化拓展，是回應市場主體關切的創新舉措，是進一步提高政府依法治理水平和能力的生動實踐。

商事制度改革不斷深化拓展，市場准入制度發生根本性變革，新型監管機制初步形成。深化商事制度改革，是黨的十八大以來在新形勢下全面深化改革的重大舉措，是深化供給側結構性改革的重要內容。在黨中央、國務院的堅強領導下，市場監管部門以改革工商登記為切入點，深入推進簡政放權，全面推進注冊資本登記制度改革，積極開展“先照后証”改革，實施“三証合一”“五証合一”“多証合一”改革，大力壓縮企業開辦時間，降低市場准入門檻，推動市場准入制度發生根本性變革。積極推進“雙隨機、一公開”監管、年檢驗照改年報和信息公示等制度，以信息歸集共享為基礎、以信息公示為手段、以信用監管為核心的新型監管機制初步形成，監管效能進一步提升。不斷優化政務服務，為中小企業和個體工商戶提供針對性幫扶和政策指導，統籌推進政務服務“一網、一門、一次”改革，推動實施“企業開辦全程網上辦”改革，政務服務效率大幅提升。商事制度改革與大眾創業、萬眾創新政策形成疊加效應，掀起新一輪創業創新熱潮，成為實現高質量發展和建設現代化經濟體系的重要推動力量。從2014年3月商事制度改革實施到2019年9月，全國新設市場主體1.01億戶，日均新設市場主體從改革前的3.1萬戶增加到約6.47萬戶。市場主體的大量涌現有力帶動了創業就業，優化了營商環境，推動了新舊動能轉換。數據分析顯示，商事制度改革以來新設企業的就業貢獻率呈持續上升趨勢，2019年上半年達53.27%，展現了強大的就業吸納能力。世界銀行《全球營商環境報告》顯示，從2013年度到2019年度，在190個國家和經濟體中，我國開辦企業便利度排名由第158位上升到第27位，共提升了131個位次。

改革的協同共享不充分，“准入不准營”問題依然突出。隨著商事制度改革的持續深化，市場主體從申請設立到具備一般性經營條件已經比較便捷，2019年年底前，全國企業開辦時間已經壓減到5個工作日以內。但對於需要取得許可証方可從事經營的特殊經營活動，“准入不准營”“辦照容易辦証難”的問題依然存在。涉企經營許可事項仍然較多，目前依據法律、行政法規和國務院決定設定的涉企經營許可事項還有523項，涵蓋了現行《國民經濟行業分類》1381個行業小類中的30%。政府部門尚未完全轉變“以批代管”的監管理念，有限的行政服務資源難以保証“管住”“管好”， “放開”和“管好”之間還未能有效銜接。部門間業務協同和信息共享能力不足，一些行政許可事項環節復雜、審批時間較長，導致企業辦理相關許可事項的制度性交易成本較高。

“証照分離”改革試點探索為進一步推進政府職能轉變、推進依法治理積累了有益經驗。“証照分離”改革是一個不斷推進的系統化工程，是在“先証后照”改為“先照后証”的基礎上，通過有效區分“証”與“照”的功能，把經營自主權歸還給企業，壓縮行政權力對市場主體微觀經濟事務的干預空間，促進市場在資源配置中起決定性作用。這項改革的目的不僅僅是精簡行政審批事項和流程、改變行政審批方式，更重要的意義在於通過改革轉變政府職能、提升政府治理能力、優化公共服務供給，以更開放、更包容、更公平的管理方式給予市場主體自主權和准入機會，促進營商環境優化。2015年以來，“証照分離”改革先后在上海市浦東新區試點、在更大范圍復制推廣、在全國推開實施等，在服務創業創新、轉變政府職能、優化營商環境方面成效顯著，主要體現在：一是激發了市場活力。以上海的因私出入境中介服務機構為例，通過取消審批、強化監管，這類機構從改革前的10家增長到2018年的238家，且行業運行總體平穩。二是提升了政府服務能力。針對每一項改革事項，行政審批部門都制定了監管實施方案，有力促進了政府部門審批模式的變革、審批流程的優化、監管手段的創新。三是優化了營商環境。“証照分離”改革推動了“最多跑一次”“就近辦”“網上辦”“一次辦”等公共服務創新，深度對接了企業需求。

實踐証明，“証照分離”改革符合市場化改革方向，符合法治化治理原則，符合國際化發展趨勢，能夠對解放生產力、發展新動能，繁榮社會主義市場經濟產生良好的推動作用。第三方評估顯示，“証照分離”改革以來，認為營商環境改善很大的企業達到88%，認為辦理許可証便利化程度較高的佔85%，對行政審批制度改革滿意的佔92%。

二、准確把握在自貿試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點主要政策安排

近幾年來，“証照分離”改革在取得顯著成績的同時，也暴露出一些困難和問題，主要是：納入改革的涉企經營許可事項僅佔總量的約五分之一，影響了企業獲得感﹔改革標准化、規范化程度較低，制約了改革整體效果﹔改革系統集成不夠，信息歸集共享、事中事后監管措施落實不到位﹔部分地區和部門對改革政策理解不深、認識不足，推進改革主動性不強，改革尚未發揮最大協同效應。針對這些問題，為持續深化“証照分離”改革，李克強總理在2019年政府工作報告中明確提出，“要對所有涉企經營許可事項實行‘証照分離’改革，使企業更便捷拿到營業執照並盡快正常運營，堅決克服‘准入不准營’的現象。”

按照黨中央、國務院決策部署，國務院推進政府職能轉變和“放管服”改革協調小組辦公室、市場監管總局、司法部會同國務院其他有關部門，堅持聚焦市場主體關切，強化問題導向、重點突破，研究完善改革制度設計，形成改革總體方案。11月，國務院正式印發《關於在自由貿易試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發〔2019〕25號）。此次“証照分離”改革全覆蓋試點，主要有以下四個方面的特點。

要求建立全覆蓋清單管理制度。對所有涉企經營許可事項實現全覆蓋清單管理，是“証照分離”改革全覆蓋試點方案的重要政策安排和關鍵改革舉措。清單是否全面覆蓋涉企經營許可事項，涉企經營許可事項要素內容是否完整，直接決定著能否實現使政府在清單之外一律不得違規限制企業經營、使企業明明白白辦証這個改革試點的基本要求。按照“証照分離”改革全覆蓋要求，涉企經營許可事項要全部納入清單管理，逐項列明事項名稱、設定依據、審批層級和部門、改革方式、具體改革舉措、事中事后監管措施等內容。清單要定期調整更新並向社會公布。同時，對清單之外的事項，一律不得違規限制企業進入特定行業，企業取得營業執照即可自主開展經營。

強調分類推進審批制度改革。按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等方式分類推進審批制度改革，也就是涉企經營許可事項“進四扇門”，是前期“証照分離”改革摸索出的重要經驗。實踐証明，這種分類改革的辦法，能夠體現各行業、各領域實際情況和監管需要的差異，便於因事施策，防止簡單搞“一刀切”，有利於把握改革的力度和節奏。此次改革優化了“進四扇門”標准，增強分類改革的可操作性。對於法律、行政法規、國務院決定設定的523項事項，提出直接取消審批13項，審批改為備案8項，實行告知承諾60項，其余442項逐項規定了優化審批服務的具體舉措。

突出創新和加強事中事后監管。良好的營商環境不只是體現在市場主體的“准入”環節，經營過程的環境更為市場主體所關注。“証照分離”改革后，市場主體的准入門檻降低，政府部門要從“資質監管”轉向“行為監管”，該放給市場和社會的權一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位，以“嚴管”為“寬進”作保障，保障“証照分離”改革持續走向深入。針對前期改革中出現的“不批不管”“隻批不管”“嚴批寬管”等問題，要堅持“放管結合、並重”，按照“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”原則，加強審批與監管的銜接，健全監管規則和標准。

強化改革系統集成和協同效應。“証照分離”改革是政府審批、監管、服務全流程的深刻變革，需要各部門、各系統密切配合、協同攻堅。要強化各部門之間的業務協同，市場監管部門將推行經營范圍規范化登記，建立市場監管部門與有關主管部門之間的信息雙向精准推送機制，實現企業明明白白辦証、政府及時跟進監管。協調統一各監管部門之間的監管標准和規則，推進跨部門、跨層級聯合“雙隨機、一公開”監管，解決企業反映強烈的多頭執法、重復執法問題，減輕企業負擔，提升監管有效性。要強化各部門間的信息集成，將企業登記注冊、經營許可、備案、執法檢查、行政處罰等信息及時歸集至全國一體化在線政務服務平台、全國信用信息共享平台、國家企業信用信息公示系統，以群眾需求為中心，借助人工智能、大數據等先進技術手段，推動實現審批服務事項全程網上辦理，讓數據多跑路、群眾少跑腿，切實提高市場主體辦事便捷度，實現政府零距離服務供給。要強化政府與社會之間的互動協同，通過接受社會監督，聽取企業群眾意見，倒逼推進改革深化。

需要說明的是，在自貿試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點將是一項長期的政策安排。這次在自由貿易試驗區推出的是2019年版全覆蓋事項清單，今后還要結合改革實際，不斷推出更新版的事項清單，滾動優化改革舉措，持續在自由貿易試驗區進行試點。自由貿易試驗區要充分發揮全面深化改革試驗田和制度創新高地作用，大膽試、大膽闖、自主改，不斷為深化“証照分離”改革全覆蓋作出有益探索。

三、強化責任擔當，確保“証照分離”改革全覆蓋試點取得扎實成效

“証照分離”改革政策性強、涉及面廣、關聯度高、耦合性強。高質量推進各項工作，必須要結合各地的實際情況，整體謀劃、穩步實施，確保各項舉措落到實處。

要強化組織保障，做好統籌協同。要將改革工作列入重要議事日程，制定切實可行的實施方案，細化任務分解，狠抓貫徹落實。要建立協同推進改革的工作機制，協調兼顧好在自貿試驗區內開展試點和自主擴大試點范圍、落實規定改革舉措和自主選擇更大力度改革舉措之間的關系。要統籌推進“証照分離”改革與其他商事制度改革、行政審批制度改革，在政策取向上相互配合，在實施過程中相互促進，在改革成效上相得益彰，形成改革合力，提升總體效能。

要完善事中事后監管措施，強化信息化支撐。要進一步細化試點事項的具體改革舉措和加強事中事后監管措施，明確法律依據、實施部門、材料要求、程序流程、操作規范、監管措施、監管程序等內容，確保各項舉措的可操作性和可執行性。要進一步厘清各項改革舉措的關聯關系，及時推進信息系統改造，暢通信息共享渠道，通過強化頂層設計和系統集成，為改革各項舉措落地落實提供堅實的支撐。

要注重宣傳引導，形成良好氛圍。要從簡政放權、提升政府服務水平的角度進行廣泛宣傳，使社會各界准確理解改革的目的，了解改革后市場准入和投資創業的便利化。要從推進誠信建設的角度進行廣泛宣傳，引導市場主體加強自律自治、依法規范經營，營造公平公正的市場環境，形成全社會理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。

在自貿試驗區開展“証照分離”改革全覆蓋試點，意義重大、任務艱巨。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，在各省、自治區、直轄市人民政府的統籌協調下，在國務院有關部門積極支持下，密切協作，扎實工作，以更大力度推進改革，探索形成“証照分離”改革全覆蓋長效制度，抓緊形成可復制可推廣的制度創新成果，為轉變政府職能、優化營商環境、更大激發市場活力作出新的更大貢獻。

（作者系國家市場監督管理總局登記注冊局局長）