科學把握人口發展規律  促進新時代人口均衡發展

內容提要

■新中國成立后，實行計劃生育是基於我國人口眾多、資源相對不足的基本國情作出的一項重大戰略決策。它使人口對資源、環境的壓力得到初步緩解，創造了較長的人口紅利期，有力促進了經濟發展、社會進步和人民生活水平的提高，國家可持續發展能力大大增強。

■進入新世紀以來，我國人口形勢發生了重大變化。處理好人口規模和結構的關系、努力實現適度生育水平，大力提高勞動者素質和技能，把全面兩孩政策落到實處，是人口發展領域必須關注的三大問題。

■應重視人口發展戰略研究，全面而深刻地理解把握人口規律，推動人口與經濟社會協調發展，促進人口長期均衡發展。

歷史的選擇

我國自古就是世界人口大國。在傳統社會，有人口就有賦稅，就能強國﹔有人口就有兵源，就能開疆拓土。歷代統治者大力鼓勵人口繁衍，一旦社會安定、生產發展，人口總量就會大幅增長﹔到了改朝換代的時候，兵荒馬亂、災荒瘟疫交織，人口就會急劇減少。總體上看，17世紀以前，我國人口在周期性的消長起伏中緩慢增長。

明朝末年玉米、甘薯、馬鈴薯等高產糧食作物的傳入，特別是清朝前期長達百年的康乾盛世，使得我國人口迅猛增長，先后突破2億、3億大關，道光年間突破4億大關。這導致人地關系相當緊張，“人滿為患”一詞屢見於史籍，有遠見的思想家開始為人口增長擔憂。與此同時，歐洲各國也面臨史無前例的人口增長，一些西歐國家通過工業化、城市化和殖民活動，化解了人口過剩的難題，打破了周期性的人口膨脹、衰減、再膨脹的怪圈。而我國在重農抑商傳統思想的指導下，採取以鼓勵墾荒為中心的對策，沉重的人口壓力難以緩解。數千萬老百姓闖關東、走西口、下南洋，自求生路。近代中國，內憂外患、兵連禍結，人口問題與貧困、飢荒、疾病、愚昧、內亂等相互交織，成為突出的政治和社會問題。

新中國成立后，實行計劃生育是基於我國人口眾多、資源相對不足的基本國情作出的一項重大戰略決策。新中國的成立使社會趨於穩定，經濟得到恢復，醫療衛生條件不斷改善，死亡率迅速下降，人口以空前的速度增長，全國總人口從1949年的5.4億人迅速增長到1970年的8.3億人，人口壓力在經濟社會生活的許多方面逐步顯現。1952—1976年，我國每年大約隻能解決200萬人的新增就業需求，城市失業問題越來越嚴重﹔年人均糧食佔有量始終徘徊在300公斤左右，人均收入增長緩慢，人民生活水平低下。這當然與當時僵化的經濟體制和政策偏差有關，但人口增長太快、高素質的人口太少也是一個很大的制約因素。1971年，經毛澤東同志批准，黨中央、國務院毅然作出在全國城鄉全面推行計劃生育的重大決策。整個70年代，計劃生育在全國城鄉蓬勃開展，取得了非常顯著的效果。

黨的十一屆三中全會后，百廢待興，人口增長與物資短缺的矛盾更加尖銳。1978年，全國總人口達到9.6億，且增長勢頭迅猛，如不採取必要措施，必然會帶來各種問題。當年我國經濟總量在世界排名第十一位，但據世界銀行數據，人均GDP在有統計數據的135個國家和地區中排倒數第四位，人口問題成為制約我國經濟發展的重要因素。鄧小平同志把控制人口增長與實現國家現代化的目標緊緊聯系在一起。他指出：“我們的人口政策是帶有戰略性的大政策。”以經濟建設為中心，盡快把經濟增長搞上去，把人口增長降下來，成為全黨全國的共識。“計劃生育”有關內容先后寫入1978年、1982年憲法。1980年，中央決定在城鎮和部分農村實行獨生子女政策，並發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》。1982年，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策。從1991年開始，中央連續15年召開座談會，對計劃生育工作作出部署，並建立了“一票否決”的目標管理責任制。對計劃生育工作，黨心民心高度一致，專家學者認識高度一致，全國上下雷厲風行。計劃生育工作在艱辛中爬坡、在奮進中提高，走過了輝煌而曲折的發展歷程。

進入新世紀以后，人口過快增長的勢頭得到有效控制，人口增長與經濟短缺的矛盾淡化了，但新的問題浮出水面：人口慣性增長趨勢明顯減弱，人口老齡化程度不斷加深，人口流動遷移非常活躍，出生人口性別比長期偏高，家庭的撫幼養老能力和功能有所弱化，等等。促進人口長期均衡發展的歷史重任開始擺在我們面前。以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族長遠發展的戰略高度，先后作出單獨兩孩政策、全面兩孩政策的重大決策，這些重大決策具有重大歷史意義。人口新政順應時勢、彰顯民意、符合人口發展規律，標志著獨生子女政策完成了歷史使命。獨生子女政策之所以能如期完成既定目標，一靠黨中央“不畏浮雲遮望眼”的決策智慧和“亂雲飛渡仍從容”的戰略定力﹔二靠廣大人民群眾的理解信任、支持參與﹔三靠黨員干部的模范帶頭、敢於擔當﹔四靠各方協同、群策群力﹔五靠基層工作者的辛勤努力。

回顧我國計劃生育的歷程，可以概括為“起於憂患、行於艱難、成於均衡”。40多年來，我國在經濟還不發達的情況下全面推行計劃生育，從根本上扭轉了人口過快增長的勢頭，對經濟發展和社會進步產生了積極而深遠的影響。我國用30年時間走過歐洲國家上百年才走完的歷程，實現了人口再生產類型從“高出生、低死亡、高增長”向“低出生、低死亡、低增長”的轉變。隨著生育率的迅速下降，創造了撫養負擔較低、勞動年齡人口充裕、儲蓄率較高的人口紅利期。改革開放使人口紅利得到充分釋放，成為我國經濟長期快速增長的重要原因。據測算，1978—2010年，人口紅利對我國經濟增長的貢獻率達到20%—25%。人口增量的下降，為提高人均衛生、教育投資水平創造了條件，人民群眾的生存發展狀況大為改善，人口素質大幅提高。人口對資源、環境的壓力得到初步緩解，國家可持續發展能力大大增強。如果不實行計劃生育，人均耕地、糧食、森林、水資源、能源等佔有量將比目前低20%以上。我國積極落實國際人口與發展大會《行動綱領》和聯合國千年發展目標，為減緩全球人口增長、消除貧困作出重要貢獻，樹立了負責任大國的良好形象。

一切偉大的成就都是接力探索、接續奮斗的結果。計劃生育在風險中艱難前進，在批評中逐步完善。我們的事業之所以偉大，就在於經歷世所罕見的艱難而不斷取得成功。習近平同志指出，不能用今天的時代條件、發展水平、認識水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出隻有后人才能干出的業績來。哲人曾經評論過，“一代人為之艱苦奮斗的事情，另一代人往往看得平淡無奇”。我們這些后來人，對歷史要抱著了解之意、理解之心、敬重之情。

人口發展領域必須關注的三大問題

進入新世紀以來，我國人口形勢發生了重大變化。習近平同志指出：“當前，我國人口結構呈現明顯的高齡少子特征，適齡人口生育意願明顯降低，婦女總和生育率明顯低於更替水平。”這是對新時代人口發展特征的深刻概括。我們必須正視新情況、分析新問題、應對新挑戰。當前，尤其要重點關注三個方面的問題：

處理好人口規模和結構的關系，努力實現適度的生育水平。長期以來，人口眾多一直是我國的基本國情。近14億的人口總量，對於尚不發達的經濟社會發展水平和有限的資源環境承載能力來說還是過於龐大。人口規模如能適當少一些，人均資源佔有量就會提高一些。從長遠趨勢看，我國人口總量將趨於下降，但規模和結構是一對矛盾，總量下降宜緩不宜快。如果規模降得太快，老齡化就會太快，撫養比也會很高，就會削弱經濟社會活力，加重經濟社會負擔。隻有讓規模變動平緩一些，才能確保結構問題處在可控范圍內。因此，努力實現適度的生育水平是未來一個時期促進人口均衡發展的必由之路。應該認識到，一個國家自立於世界民族之林，對人類有較大貢獻，當然要有一定的人口規模。人口不是越多越好，也不是越少越好。當前，我國的生育水平面臨較大下行壓力，必須引起足夠重視，採取積極、穩妥的措施，促進生育政策與相關經濟社會政策配套銜接，實現適度生育水平。

大力提高勞動者素質和技能。2013年以來，我國勞動年齡人口開始減少，但總量仍很龐大。目前有15—64歲勞動年齡人口9.9億，預計2030年有9.5億，2050年還有8.2億，而且我國的勞動參與率較高。未來三五十年，我國勞動力資源總量仍然比較充裕，人力資源基礎仍然雄厚。當前西方七國集團的勞動年齡人口總和約為4.8億，但經濟總量是我國的3倍，勞動生產率是我國的7倍多。可見，我國並不缺勞動力數量，缺的是高素質、高技能的勞動力。勞動力總量供過於求和結構性短缺並存，反映出人口素質與產業結構調整的需求不匹配。一邊是“用工荒”，高技能工人短缺﹔一邊是大學生就業難。在低生育水平下，我國不能再依靠廉價勞動力的低成本優勢參與國際競爭，必須轉向主要依靠勞動力質量驅動經濟發展。我們要促進人的全面發展，不斷提高勞動者素質，提升全要素生產率，擴大中等收入群體，變人口大國為人力資本強國。

把全面兩孩政策落到實處。目前，影響生育行為的主要不是生育政策，而是公共服務發展水平和經濟社會政策。群眾普遍反映，生出來的孩子沒有人帶，養孩子的成本高。解決這些問題，必須落實好黨的十九大報告關於“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”的要求。一要補短板，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托兒機構，滿足不同層次的需求。二要抓重點，落實各項福利待遇，落實個人所得稅減免扣除，落實計劃生育免費服務，將計劃生育獎勵假、配偶陪產假納入生育保險。三要強弱項，保障女性就業權益，支持其職業發展，探索建立育兒期的彈性工作制，促進家庭和工作之間的關系平衡。低生育率的深層原因是工業化和現代化的發展、女性受教育程度和勞動參與率的提高、人口流動性的提高、避孕方法的普及、生活方式的變遷、生育觀念和養育模式的變化等。解決不願生、不敢生的難題絕非易事，必須下大力氣，制定出台符合國情的家庭政策，構建性別平等、兒童優先、老年幸福、代際和諧的家庭友好型社會。

加強人口發展戰略研究

習近平同志在黨的十九大報告中強調，“加強人口發展戰略研究”。最近，世界銀行等國際機構和一些國際著名戰略家提出，要研究關注那些長時間、深層次、根本性影響國際局勢發展的慢變量問題，如人口問題、生態問題、技術進步問題等。作為人口大國，我國尤其應該重視人口發展戰略研究，全面而深刻地理解把握人口規律，推動人口與經濟社會協調發展。

認識和把握新時代的我國人口國情。長期以來，我國的基本國情是人口總量大、增速快。當前，增速快的矛盾已經解決，總量大的問題依然存在。在未來相當長時間內，我國人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變。我國人口在20世紀下半葉走過了“三峰兩谷、大起大落”的發展軌跡，隨著不同出生隊列的人群先后經歷不同的生命周期階段，本世紀中葉之前我國的人口變化將比較劇烈，各類人口問題會集中顯現。我們要在客觀認識人口國情變與不變的基礎上，加強人口出生、死亡、遷移的監測分析，科學評估全面兩孩政策的實施效果，關注城鄉之間、區域之間、民族之間人口發展不平衡問題，制定促進人口均衡發展的目標。

認識和應對人口老齡化問題。老齡化是人類社會發展的必然趨勢。老年人口劇增與未成年人口、勞動年齡人口縮減相伴隨，是邁向高收入國家進程中難以逆轉的現象。從人的發展角度看，工業化使得有史以來第一次有這麼多的民眾能夠延年益壽，這是人類奮斗追求的結果。對個人而言，這是個福音﹔對社會來說，贍養老人雖有“淨消耗”的一面，但歷史地看，這是老年人應得的“回報”。我國老年人口規模龐大，其主要原因一是20世紀50年代到70年代的出生率非常高，二是人均壽命大大延長。新中國成立之初，平均預期壽命不到40歲，現在已達77歲。我國人口老齡化還有速度快、持續時間長、“未富先老”、“邊富邊老”等特征。社會福利制度建構較晚，社會保障基金存在壓力，養老支持體系仍顯薄弱，是我國面臨的突出挑戰。為此，一方面要轉變發展方式、減輕撫養負擔，盡量把蛋糕做大﹔另一方面要更加關注分配問題，把蛋糕分得更為合理。歷史告訴我們，人口紅利的積極效果並不能自動實現，隻有在適宜的經濟制度和產業政策下才能獲得。解決老齡化問題，同樣需要合理的制度安排和政策配套，包括改革社會保險制度、發展年金體系、建立靈活就業制度、調整法定退休年齡等。當前，低齡老年人在全部老年人中所佔比例較大，應抓住這個機會，推進積極老齡化，保障和改善老年人的民生，健全養老服務、養老保障、老年健康支持體系﹔加快適老設施和環境的改造，提高老年人的獨立性和參與能力﹔努力延長老年人的健康壽命，發揮老年人的潛能﹔進一步做好長期照護保險制度試點，幫助解決失能、半失能老人的康復護理問題﹔等等。

加強人口流動遷移研究。今后較長一個時期，我國人口流動還將比較活躍，成為影響各地人口規模與結構變化的主要因素。近年來，流動人口長期居留、舉家遷徙的趨勢越來越突出。我們希望把流動人口引向中小城市，但實際上仍會有大量外來人口涌入大城市。目前，相關制度變革尚未定型，今后的路怎麼走依然在探索。在此情況下，關注流動人口的生存發展狀況，跟蹤“3個一億人”重大決策的落實情況，探討新生代流動人口“故土難回、融入不易”背后的體制性障礙等問題，具有十分重要的意義。

研究科技進步對人口發展的深刻影響。世界范圍的數字革命大幕已經開啟，人工智能如同當年的蒸汽機、電氣化，將成為新一輪工業革命的主力軍，帶來生產力大提升和生產方式大變革。科技進步深刻改變著人類社會對勞動力數量、素質的需求和勞動就業模式，使人口與經濟相互作用的機理發生重大變化。據測算，2016年，數字經濟為我國帶來280萬新增就業，佔當年新增就業的21%。在發展中國家，未來數十年內，2/3的工作崗位將因技能含量低而被取代。數字革命方興未艾，需要重新審視和思考基於傳統理論和過去經驗所作的判斷和政策選擇。

研究拓展新時代計劃生育的內涵。計劃生育是現代社會的產物。20世紀初，美國的瑪格麗特·桑格夫人發起了以避孕節育為核心的婦女解放運動﹔第二次世界大戰結束以后，廣大發展中國家開始實踐以人口控制為核心的國家發展戰略﹔1994年的國際人口與發展大會推動實現以生殖健康為核心的人口發展目標。今天，計劃生育的理念仍有很強的生命力。國際社會普遍認為：第一，計劃生育是一項基本人權，提倡自主、負責任的生育﹔第二，提供優質的計劃生育服務、暢通服務渠道，是一個負責任的政府應盡的責任﹔第三，維護性與生殖健康權利，讓人人享有生殖健康，避免非意願妊娠﹔第四，促進社會性別平等﹔第五，維護婦女兒童權利。可見，計劃生育的內涵是與時俱進的。回顧過去，人口和計劃生育事業奮發前行的歷史給我們留下了彌足珍貴的經驗和啟示﹔展望未來，促進人口均衡發展的實踐將為理論創新提供豐富素材。理論工作者要適應時代和形勢變化，科學把握人口發展規律，創新馬克思主義人口理論，豐富和拓展新時代計劃生育的內涵，為促進新時代人口均衡發展作出貢獻。

（作者為全國政協人口資源環境委員會副主任，中國計劃生育協會黨組書記、常務副會長）

《 人民日報 》（ 2019年05月30日 09 版）