堅定不移推進農業農村優先發展

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對實施鄉村振興戰略的階段性目標任務提出了明確要求。2019年中央一號文件《關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》進一步明確，堅持農業農村優先發展是實施鄉村振興戰略的總方針，是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的根本出路，是加快推進農業農村現代化的必然選擇。著眼決勝全面建成小康社會的發展全局，堅持農業農村優先發展，抓好各項硬任務的落實，對確保第一個百年奮斗目標如期實現意義重大。

一、鄉村振興戰略的推進為農業農村優先發展奠定了良好基礎

2018年是實施鄉村振興戰略的開局之年。在全黨全社會的共同努力下，農業農村工作穩中有進，鄉村振興開局良好，農業農村優先發展初步顯現。

第一，農業發展穩中有進。糧食生產保持穩定，總量達6.58億噸，連續多年保持在6億噸以上的高位增長，確保了國家糧食安全。農業供給側結構性改革進展順利，產業結構、產品結構不斷優化，一二三產業融合發展，產業發展質量不斷提升。新產業、新業態不斷涌現，觀光休閑農業、“互聯網+”、農產品加工業、農業生產性服務業等，在實現農民就業增收方面發揮了重要作用。農業綠色發展穩步推進，統籌山水田林湖草系統治理，實現投入品減量增效，農業廢棄物資源化利用工作扎實推進，農業生態環境開始向好的方面轉化。

第二，農民收入穩步提高。2018年農村居民人均可支配收入達到1.46萬元，繼續高於城鎮居民可支配收入增速，城鄉居民收入差距縮小到2.69︰1。脫貧攻堅取得新進展，按2010年標准，2018年貧困人口減少到1660萬，為如期完成脫貧攻堅任務夯實了基礎。落實扶持小農戶和現代農業發展有機銜接的政策，不斷完善利益聯結機制，小農戶的獲得感、幸福感和安全感不斷增強。

第三，鄉村建設邁出新步伐。建立健全農村人居環境治理工作機制，農村廁所、垃圾、污水治理成為工作重心，農村村容村貌不斷改善。農村基礎設施建設成效明顯，農民飲水安全得到高度重視，鄉村道路建設繼續加強，農村新型能源進一步發展，農村信息化繼續推進。農村社會保障事業不斷發展，公共服務水平不斷提升，鄉村治理結構不斷完善。

第四，農村改革深入推進。農村土地制度改革向縱深推進，承包地確權登記頒証工作基本完成，“三權分置”理論與實踐有新進展，目前，土地經營權流轉面積5.12億畝，佔二輪承包面積的37%，宅基地“三權分置”工作得到高度重視。多類新型經營主體發育成長，家庭農場達54.9萬家，各類合作社達到216萬家，產業化經營組織達到8.7萬家，在組織農民、提高農民、富裕農民方面作用明顯。農村產權制度改革試點范圍不斷擴大，集體經營性資產清產核資和集體經營性資產股份合作制改革進展順利。

鄉村振興戰略全面推進，“三農”工作穩中向好，農業農村優先發展得到初步顯現，得益於一系列積極因素。

第一，群眾有願望。新時代我國最突出的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分，億萬農民向往美好生活，迫切希望能夠獲得城鄉平等的發展機會、平等的發展結果，農業要有效益，農民要增收，鄉村要美好，鄉村振興戰略的實施反映了人民群眾的訴求，老百姓對鄉村振興工作有主動性和積極性。

第二，社會有共識。城鄉關系是新中國成立以來我國經濟社會發展過程中最基本最重要的關系，處理好新時代城鄉關系，實現工農、城鄉的平等發展，確保廣大農民群眾的獲得感更加充實、幸福感更有保障、安全感更可持續。共同富裕是社會主義的本質特征，多渠道全方位增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距，實現共同發展、共同提高、共同富裕，是全社會形成的共識。

第三，中央有要求。中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央明確提出實施鄉村振興戰略，把解決好“三農”問題提升到歷史新高度，確立了“農業農村優先發展”的新理念和總方針，這是在認識、工作部署和任務落實上的重大創新和突破，為實現農業農村優先發展提供堅強的思想保障。

第四，實踐有積累。鄉村振興作為具有革命性的戰略舉措，順應了時代潮流，各地各部門從實際出發，根據不同的經濟社會發展條件和資源稟賦，著眼於生產、生活、生態的全面發展，農業、農村、農民的全面提高，創新了多種多樣的范例和模式，全方位展示了農業農村優先發展的理念和作為，提供了可資借鑒的不同做法和成功經驗。

二、充分認識農業農村優先發展的內涵

經過40年的改革開放，我國經濟社會形勢已經發生深刻變化，總體上已進入工業化的中后期發展階段。與此同時，城鄉之間、工農之間、經濟社會之間發展不平衡、不充分、不可持續的矛盾也日益顯現。國內經濟下行壓力加大，國際貿易形勢復雜多變，對內我們如何加快補齊農業農村短板、實現四化同步發展，對外我們如何打造強勢農業、提高中國農業全球競爭力，至關重要。農業是基礎，農村是大頭，要切實穩住“三農”這個基本盤。因此，農業農村優先發展尤為重要並極具必然性。

事實上，相對於國民經濟發展的宏觀格局，我國農業農村發展基礎仍然薄弱。農業大而不強，結構性矛盾突出，全球競爭力明顯薄弱﹔農民收入增長后勁乏力，城鄉居民收入差距縮小任務艱巨，反貧困任務艱巨﹔農村人居環境欠賬多，基礎設施建設薄弱，公共服務水平亟待提升，鄉村治理任務艱巨。堅持農業農村優先發展，要切實在干部配置上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排。要強化頂層設計，深刻理解把握農業農村優先發展的內涵外延。強基礎，補短板，填鴻溝，加快推進農業農村現代化，實現城鄉間要素平等交換，融合發展，共同富裕，使農業與工業一樣強大，農民與工人一樣崇高，農村與城市一樣美好。

農業農村優先發展有著深刻內涵，需要在認識上強化理解，在實踐中把握方向。

一是發展理念優先。堅持農業農村優先發展的本質規律和要求，准確理解“三農”工作的極端重要性，始終將農業農村農民問題作為國民經濟基礎和民生根本、全部工作的重中之重。從根本上突破對“三農”問題的傳統認知，構建和形成對“三農”問題的現代認知觀，包括對農業多重功能、農民多重屬性、農村多重價值的認知。要轉變各級黨委和政府的政績觀。衡量地方政府政績，不僅要重視工業、城市、城市居民、經濟總量，更要重視農業、農村、農民、民生改善。

二是制度創新優先。最大的制度創新優先是在理念和行為上瓦解城鄉二元體制機制，破除長期單一的農村資源要素向城鎮流動的現象，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用。同時，鞏固和完善農村基本經營制度，切實保護農民的土地等財產權利，深入推進承包地“三權分置”、宅基地“三權分置”和農村集體產權制度改革。建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，促進城鄉土地、勞動力、資本、技術等各項要素資源自由流動、平等交換。構建城鄉互補、全面融合、共享共贏的互利互惠機制，實現城鄉融合發展。

三是政策安排優先。著眼於促進各類資源要素向農業農村傾斜，調整政策思路和政府行為，構建農業農村優先發展的長效機制。財政稅收、金融信貸、農業保險、基礎設施、公共服務、人才資源要向農業農村傾斜，把各類要素資源投入到農業農村最需要的領域，把基礎設施重點投向農業農村最薄弱環節，把農村公共服務擺到最重要的位置。強化政府行為導向，發揮市場在資源要素配置中的決定性作用。

四是保障措施優先。加強黨對農村工作的領導，將農業農村優先發展的各項制度設計、政策創新以及重要任務落到實處。健全黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村工作領導體制，落實五級書記抓鄉村振興的體制機制。建立各級黨委政府抓鄉村振興的績效考核機制，切實強化鄉村振興戰略實施的工作合力。同時，強化法治保障。運用法治思維和法治方式推進農業農村優先發展，使“三農”工作法治化、規范化、制度化。

農業農村優先發展，從根本上破除城鄉二元體制機制，需要處理好各類矛盾和關系。

城鄉融合和鄉村優先的關系。城市和鄉村是命運共同體，城市和鄉村定位不同，但這並不構成發展導向差別前提，城市和鄉村的天賦功能對國家整體發展都必不可少，隻有形成城鄉之間的功能互補，實現城鄉融合發展，才能使整個國家現代化進程健康推進。當前農業農村現代化明顯滯后於工業和城市現代化，隻有通過鄉村優先，才能促進城鄉融合。鄉村優先並不意味著應該放緩城鎮化步伐，或者是要用鄉村振興戰略替代城鎮化戰略，恰恰相反，鄉村優先必須置於城鄉融合的架構中推進，實現“以城帶鄉”“以城興鄉”“以工哺農”“以工帶農”，形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

長期目標和階段任務的關系。長期目標是消除城鄉二元結構，實現“四化”同步發展，著力解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題，實現城鄉融合發展，致力於縮小城鄉居民收入差距，滿足農民群眾對美好生活的向往，實現共同富裕。致力於打造強勢農業，提高中國農業全球競爭力。階段任務則要求在謀篇布局、指標設置、戰略任務、政策舉措等各個方面明確主攻方向和階段性任務，現階段就是要聚焦打贏脫貧攻堅戰、保障糧食安全、深化農業供給側結構性改革、全面深化農村改革、促進一二三產融合發展、改善農村基礎設施條件、提升農村基本公共服務水平、推進美麗鄉村建設，確保農業農村優先發展。

總體要求和重點突破的關系。鄉村振興是全面振興，總任務是通過“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”要求，實現中華民族偉大復興中國夢，是農業強、農村美、農民富。重點突破就是指在不同發展階段、不同區域有不同的重點和政策選擇。要做到因時因地而異，合理確定鄉村基礎設施、公共服務、制度保障等供給水平的優先順序，做到因村制宜，科學把握鄉村之間的差異性，避免遍地開花，齊步走。

市場機制與政府行為的關系。要充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，通過完善產權制度和要素市場化配置改革，激發各類主體活力和積極性，實現產權有效激勵，要素自由流動，競爭公平有序。要更好地發揮政府作用，強化鄉村振興的制度性供給，通過公共財政投入優先保障、基礎設施和公共服務優先安排，推進公共資源向農業農村傾斜。與此同時，要防止“唯市場論”等錯誤論調和行為導向，絕不能在觸及農村基本經營制度、農業綜合生產能力、農民權益保護、生態環境可持續發展等原則問題上犯顛覆性錯誤。

制度創新與政策設計的關系。制度秉承於理念，是頂層設計，管根本，管長遠，管大局，管總體，體制機制創新要求不斷深化農村土地制度改革，鞏固和完善農村基本經營制度，深入推進農村集體產權制度改革和深化人才制度改革，目的在於促進城鄉資源要素自由流動、平等交換，實現城鄉平等發展、融合發展。政策設計則要根據形勢變化尋求最佳選擇，促進各類資源要素向農業農村流動和傾斜，確保農業農村優先發展的目標任務落到實處。

三、牢牢把握農業農村優先發展的主線

農業農村優先發展，需要對標“三農”工作的基本任務和鄉村振興的戰略目標，適應形勢變化對農業農村發展的新要求，統籌兼顧，突出工作重心，抓重點，補短板，強基礎，填鴻溝，確保順利完成農村改革發展的目標任務。

第一，農業要突出抓糧食安全。著眼於夯實農業基礎，確保農產品有效供給，為國民經濟健康可持續發展提供堅實保障。其一，毫不放鬆抓好糧食生產。糧食是農業的重中之重，是大國重器，必須牢牢把握這個立國立民之根本，堅持谷物基本自給、口糧絕對安全的基本方針，為深度實施農業供給側結構性改革夯實基礎。確保糧食播種面積穩定在16.5億畝，糧食總量穩定在6億噸以上的目標不動搖，18億畝耕地紅線要死守，強化糧食安全的責任意識和目標考核，特別是考慮到糧食最近幾年的緊平衡供需狀態，守住糧食安全底線極為重要。其二，提高農業發展質量。圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，深化農業供給側結構性改革，不斷調整優化農業產業結構和產品結構，大力發展緊缺和綠色優質農產品生產，保障城鄉居民對農產品的多元化需求，推動農業由增產導向轉向提質導向。其三，加快發展鄉村產業。釋放農業多重功能，促進一二三產融合發展，培育休閑農業、農產品加工業、互聯網農業等多種農業產業形態，促進農民充分就業。其四，實現農業綠色發展。推動農業發展方式轉變，加大對水土流失區、地下水漏斗區、土壤重金屬污染區的治理力度，健全耕地草原森林河湖休養生息制度，構建以綠色生態為導向的政策支持體系。

第二，農民要突出抓脫貧攻堅。鄉村振興要充分發揮億萬農民的主體作用，讓人民群眾有充分的獲得感、幸福感和安全感。其一，決戰決勝脫貧攻堅。不折不扣完成脫貧攻堅任務，確保到2020年現行標准下農村貧困人口實現全部脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困。聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，瞄准制約脫貧的重點難點問題，焦點不散，靶心不變，力度不減，運用多種途徑，著力解決突出問題，為明年完成脫貧攻堅任務奠定良好基礎。鞏固和擴大脫貧攻堅成果，減少和防止貧困人口返貧，做好脫貧攻堅與鄉村振興的銜接，及早謀劃脫貧攻堅目標任務完成后的反貧困戰略思路。其二，拓寬農民增收渠道。確保到2020年農民的收入比2010年翻一番，這是全面建成小康社會的硬指標。要繼續分工分業，落實更加積極的就業政策，繼續轉移農業富余勞動力，實現農民充分就業，增加農民工資性收入。加快培育農業農村發展新動能，加快發展鄉村特色產業，大力發展現代農產品加工業，發展鄉村新型服務業，支持各類人才返鄉下鄉創業，支持和鼓勵農民就地就近就業創業。推進農業規模化、專業化，增加農業收入，千方百計增加農民轉移性收入和財產性收入，持續縮小城鄉居民收入差距，在可以預期的時間內，實現城鄉居民收入均衡目標，促進平等發展。其三，實現小農戶與現代農業的有機銜接。高度重視我國大國小農的基本國情，發展多種形式的新型經營主體，創新多元化的利益聯結機制，把小農生產引入現代農業發展軌道，努力實現小農戶的全面發展。

第三，農村要突出抓人居環境整治。扎實推進鄉村建設，加快補齊農村基礎設施建設和公共服務短板。其一，抓好農村人居環境整治三年行動。深入學習推廣浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗，以農村垃圾污水治理、廁所革命和改善村容村貌為重點，強化農村人居環境治理，大幅度改善農村生活條件，確保農村人居環境取得階段性明顯改善效果。其二，強化農村基礎設施建設。重點解決農民群眾飲水、鄉村道路、電網改造、危房改造，推進寬帶網絡向村社延伸，為實現城鄉均衡發展創造條件。其三，提升農村公共服務水平。全面提升農村教育、醫療衛生、社會保障、養老、文化體育等公共服務水平，加快補齊農村公共服務短板，實現城鄉公共服務接軌對標。其四，完善鄉村治理機制。加強農村精神文明建設，持續推進平安鄉村建設，建立健全自治、法治和德治相結合的治理體系，增強鄉村治理能力，維護農村社會和諧穩定。

第四，改革要突出抓重點領域關鍵環節。農村改革向縱深推進，激活主體、要素和市場。其一，深化農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩定並長久不變，推進土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，總結好農村土地三項改革試點經驗，穩慎推進農村宅基地制度改革。其二，培育新型農業經營主體。突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，發展多種類型的產業聯合體，探索多種形式的新型主體與農戶的利益聯結機制。其三，推進農村集體產權制度改革。全面完成農村集體資產清產核資任務，加快推進農村集體經營性資產股份合作制度等，擴大試點范圍，賦予農民充分的財產權利。其四，完善農業支持保護制度。著眼於推進農業農村優先發展，在市場配置資源的前提下，強化政府行為導向，在財政稅收、金融信貸、農業保險、基礎設施建設、市場營銷、公共服務等農業投入政策上要有新思路、新舉措，構建有中國特色的農業支持保護政策體系。

四、落實農業農村優先發展的保障舉措

實現農業農村優先發展是硬任務、強要求，需要完善相關保障措施，統籌安排，科學規劃，協同推進，確保各項政策措施落地生根、取得實效，真正把農業農村優先發展轉化為各級黨委和政府的自覺行動。

第一，加強組織保障。各級黨委和政府要認真學習習近平總書記關於做好“三農”工作的重要論述，加強頂層設計，強化農業農村優先發展理念，把農業農村優先發展原則作為重中之重，不斷強化工作使命感、責任感，增強工作主動性。建立健全五級書記抓鄉村振興的制度保障，形成黨委統一領導、政府負責、黨委農村工作部門統籌協調的農村領導體制和工作機制，落實主體責任，夯實各項任務，強化工作措施，嚴格監督考核，確保圓滿完成各項任務要求。

第二，強化政策保障。牢固樹立農業農村優先發展政策導向，各級黨委和政府必須把“四個優先”的要求作為做好“三農”工作的頭等大事，層層加以落實。逐步構建完善有利於農業農村優先發展的體制機制，體現鮮明的政府行為導向。促進人才配備、要素配置、基礎建設、公共服務等向農業農村傾斜，推動鄉村充分發展和城鄉融合發展。

第三，提升人才保障。把培養造就懂農業、愛農民、愛農村的“三農”工作隊伍作為重中之重。建立“三農”工作干部隊伍培養、配備、管理、使用機制，落實關愛激勵政策。把鄉村人才納入各級人才培養計劃予以重點支持，探索多種方式引導各類人才投身鄉村振興。實施新型職業農民培育工程。大力發展面向鄉村需求的職業教育和技能培訓。培養造就一批愛農業、懂技術、會管理的職業農民，確保鄉村振興有人干、能干好。

（張紅宇 清華大學中國農村研究院副院長、農業農村部農村經濟體制與經營管理司原司長）

（來源：《中國黨政干部論壇》2019第3期）