治理之道：完善地方生態法律制度

習近平同志指出，山水林田湖草是一個生命共同體。生態系統包含大氣、河流、土壤、礦產、動植物等生態要素，是各種生態要素相互聯系的統一整體。這些生態要素相互影響，使得每一個地區的生態環境都與鄰近區域有著天然的、不可分割的聯系。比如，水源地的保護情況影響全流域的河流水質，河流水質又影響土壤質量、動植物生長情況等。因此，要有效保護生態環境，就必須堅持系統思維，完善地方生態法律制度，打造協同治理的地方生態法治體系。

當前，地方生態立法的協調機制尚不健全，難以滿足整體協調推進生態法治建設的需要。根據憲法和立法法，我國採用中央立法和地方立法相結合的立法模式。無論中央立法還是地方立法，都可以為下位立法保留一定自主空間，使其能夠根據本地區實際情況制定具體規定。然而，由於各地經濟社會發展水平和生態環境狀況不同，如何使地方立法既符合本地實際又促進地區間生態法律制度協調，就成為生態法治建設中的重要問題。針對這一問題，在地方立法過程中既要注重健全生態法律制度，又要使這些制度與相關地區的實際情況和發展需求相符合。為此，可以全面總結京津冀地區大氣污染協同治理等地方立法協調中積累的有益經驗，進一步探索創新地方共同立法模式。

共同制定法律文件。在生態治理方面的地方共同立法，是指具有地方立法權的機關在同一總體原則和指導思想下，就跨行政區域的生態事務形成共同的地方性法律文件。這種共同立法模式尤其適用於跨行政區域且各生態要素之間具有整體關聯性的地區。地方共同立法不同於地方立法過程中的協調。后者是兩個以上具有地方立法權的機關分別行使立法權，分頭進行立法，分別制定地方性法律文件，同時在立法過程中進行必要的協調，使出台的地方性法律文件實現協調對接，形成各地都能接受的生態法律制度安排。前者則是要建設統一的生態法律制度。

適用同一立法程序。地方共同立法應在同一立法程序中完成，即相關立法機關共同起草草案，共同在所涉區域征求意見，進行立法聽証、修改和審議，最終各方以共同的名義發布，成為各相關地方共同遵守的規范。在共同立法過程中，需要聽取相關地方公民、法人和其他組織的意見，綜合考量各地在環境、資源、產業結構、交通出行、建筑標准與規范、人口乃至人們生活習慣等方面的異同，充分尊重相關地方的實際情況。

地方共同立法還應就涉及生態環境的其他有關事項制定協調統一的法律規范，如地區生態保護標准、產業規制等，同時促進不同區域生態執法體制、執法標准、司法裁決的協調統一。在生態環境密切關聯的地區，由相關地方立法機關共同進行生態立法，打造協同治理的地方生態法治體系，推動構建生態法治的利益共同體和責任共同體，可以為進一步深化生態文明體制改革、打破傳統地方立法模式存在的區域隔閡進行有益探索。

（作者為中國浦東干部學院副院長、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

《 人民日報 》（ 2018年12月11日 07 版）