新時代黨建引領基層治理的思考

基層治理是國家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經濟社會是否能持續發展、繁榮和穩定。黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。這不僅為加強和創新社會治理指明了方向，更對新時代黨的建設和以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理提出了更高要求。加大黨建引領基層治理路徑探索，對基層黨建和基層治理的發展創新，以及鄉村振興戰略的落地落實，有著十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

一、對照新時代基層治理新要求，深刻認識黨建引領基層治理的重要意義

（一）推進黨建引領基層治理，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視社會治理工作，提出了一系列與社會治理相關的宏大理論和重要論述，推動社會治理理念由傳統“管理”向現代“治理”轉變，深刻闡明了中國特色社會主義制度下基層治理體系和治理模式的本質特征和內在邏輯，形成了一套完整的社會治理思想。2013年習近平總書記作出“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好”的重要指示。“楓橋經驗”的本質特征就是以黨建為引領、以人民為中心，推進自治、法治、德治相融合，提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，集中體現了基層治理的中國方式和中國方案。因此，開展黨建引領基層社會治理，是踐行習近平新時代社會治理思想的必然要求。

（二）推進黨建引領基層治理，是全面落實鄉村振興戰略的必然要求。社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村。黨的十九大把鄉村振興概括為5句話、20個字，即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，這是黨的十九大報告繪就的鄉村振興戰略“路線圖”，其中“治理有效”是總體要求之一。今年中央一號文件對實施鄉村振興戰略和鄉村治理進一步作出重要部署，指出“鄉村振興,治理有效是基礎”，要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的現代鄉村治理體系，這為鄉村治理體系的改革與完善指明了方向。可以說，推進黨建引領基層治理是實施鄉村振興戰略的必然要求和重要任務。

（三）推進黨建引領基層治理，是抓好基層黨建“3+2”書記項目落實落地的必然要求。近年來，綿陽市委創新提出基層黨建“3+2”書記項目，即基層黨建規范化強基、示范性帶動、智慧型揚帆三大工程，探索在聯系服務群眾中教育引導群眾、提高群眾組織化程度兩項工作，其主要目的是，解決黨組織書記抓基層黨建任務不清、路徑不明、標准不一、辦法不多，干部作風不扎實、聯系服務群眾不深入、教育引導群眾不經常、缺辦法，部分群眾公民意識、集體意識、法治意識淡薄，群眾個體意識強、組織化程度低等系列問題，使基層黨組織的政治和服務功能更加凸顯，使廣大黨員的先鋒模范作用更加彰顯，使黨同人民群眾的血肉聯系更加密切。開展黨建引領基層治理正是服務群眾、引導群眾、教育群眾、提高群眾組織化程度的具體形式，為基層黨支部開展黨建工作清晰了任務、明確了路徑、統一了標准、提供了辦法。因此，開展黨建引領基層治理是實施基層黨建“3+2”書記項目的具體實踐，是全面提升基層黨建水平的重要途徑。

（四）推進黨建引領基層治理，是破解基層社會治理困境的必然要求。隨著中國基層社會的大變局，基層社會治理也面臨很多新形勢和新問題。一是基層黨組織弱化。基層治理越來越依靠官僚化的行政命令，基層黨組織在很多社會生活領域悄無聲息，一些農村基層黨組織軟弱渙散現象嚴重﹔農村精英人才大量流失，鄉村治理能人難尋、治理能力嚴重不足，基層治理后繼乏人﹔干部與群眾的利益分化程度加大，特別是基層“微腐敗”等問題加劇了群眾對黨和政府的不信任。二是利益訴求多元化。隨著社會主要矛盾的變化，群眾對美好生活的向往更加迫切，期盼更加透明、更加完善的治理體系﹔現代信息的傳播和放大效應，代表不同利益取向的社會思潮進入活躍期，甚至對立思潮也有了表達的平台和機會。三是治理難度不斷加大。中國正從農民為主的農業社會變成市民為主的城市社會，各種力量刺激、驅使著農民主動或被動進城，村庄空心化、農戶空巢化、農民老齡化趨勢加劇，鄉鎮主要是“38、61、99”留守部隊。同時，農村重建設輕管理問題較突出，部分農民國家、集體觀念及社會公德意識淡化，“等、靠、要”思想嚴重，甚至在一些地方，歪風邪氣蔓延，封建迷信、賭博等社會丑惡現象沉渣泛起。四是基層治理體系不健全。基層群眾組織名不副實，部分變成了對上負責的官僚化組織，行政化趨勢明顯，越來越脫離群眾。同時，群眾直接參與管理基層事務的空間不大、渠道不暢，部分群眾的正常呼聲得不到傾聽、正當利益得不到維護，因此而產生的信訪舉報、集訪上訪等也給社會和諧穩定帶來嚴重隱患，存在見子打子、頭痛醫頭腳痛醫腳的現象。群眾自治組織不健全、缺乏有效的載體，即使有也名不副實，作用發揮的並不好。因此開展黨建引領基層治理，是破解社會治理困境、提升社會治理能力的現實需要。

二、堅持以黨建為引領，以人民為中心，不斷豐富黨建+社會組織的實踐載體

黨建是引領社會治理的主陣地，是基層治理的核心和龍頭，其作用和地位不可替代。一段時期以來，基層黨建的主要功能演變成了執行上級決策，而在激活黨組織、滿足基層治理方面則不斷弱化。因此，必須強化黨組織在基層治理中的領導核心地位，強化對基層治理的政治引領、組織引領、能力引領、機制引領，健全黨組織領導下的村民自治、民主協商、群團帶動、社會參與機制，積極引導群眾圍繞產業鏈、利益鏈、興趣愛好，以及環境保護、健康醫療、文化休閑等民生需要，自願加入或組建各類社會組織，讓每名群眾都能找到並加入一個適合自己的組織，把分散的“社會人”再組織化，以更加多元化的形式和途徑，參與到經濟活動和公共事務管理中來。這些方式和方法概括起來就是“黨建+社會組織”工作模式。

（一）著力豐富“黨建+經濟組織”模式。生活富裕是群眾最直接的願望，也是社會長治久安的基礎。農民分散弱小、缺乏組織，在市場經濟浪潮中，抵御風險能力普遍較弱。因此，必須在堅持農村土地集體所有制的大前提下，充分發揮村社、農協、農會的組織、協調、調節和教育等功能，增強農民抵抗市場風險能力。以探索建立產養協會、種養協會、旅游協會、“公司+農戶”“公司+協會+農戶”等社會組織為形式，增強合作經濟組織帶動力。實際上，實施“黨建+經濟組織”模式，加強了農民專合組織建設，也就抓住了發展壯大集體經濟的關鍵、命脈，隻要是整村、整社的規范化發展的專業合作組織，其實就是集體經濟組織。

（二）著力豐富“黨建+文化組織”模式。當下，在農村基層社會治理當中，不少問題和矛盾的源頭不是物質的匱乏，而是文化的缺失，文化潤物細無聲的作用沒有得到充分發揮。因此，必須充分發揮黨建文化以文聚人、以文悅人、以文化人的功能，探索建立道德評議堂、愛心銀行、志願者協會等社會組織，提升社會組織在教育引導群眾方面的積極作用，建設誠信社會。充分發揮“仁義禮智信”等優秀傳統文化和鄉土文化的作用，因地制宜開展“新家園新生活新風尚”等形式各樣的實踐活動，鼓勵組建秧歌隊、腰鼓隊、合唱團以及非遺表演團隊等，豐富群眾文化生活，著力培養鄉村新風良俗。

（三）著力豐富“黨建+自治組織”模式。在基層治理的實踐中，往往會出現一些政府管不到、群眾不願管的棘手問題，解決這些難題隻能依靠黨組織帶領下的社會組織進行治理，才能彌補公共領域的“政府失靈”。必須充分發揮社會組織在服務社會、管理社會方面的積極作用，探索建立黨領導下的老年協會、鄉賢理事會、紅白理事會、業主委員會等社會組織。要將有意願和能力關心鄉村發展的賢達人士聚集起來，引導他們參與到社會治理中來，提高居民的自我管理、自我教育、自我提高的水平。

（四）著力豐富“黨建+生態組織”模式。“綠水青山就是金山銀山”，人民群眾對環保問題高度關注。因此，必須進一步探索建立“黨建+生態組織”新模式，引導廣大黨員群眾合力推動生態文明建設。要繼續探索建立鄉村清潔協會、環保巡察隊、河（庫）管護協會等社會組織，持續改善鄉村人居環境，努力打造農民安居樂業的美麗家園。深入推進農村垃圾、污水、廁所專項整治“三大革命”，全面改善農村人居環境。

（五）著力豐富“黨建+扶貧組織”模式。脫貧快不快，全靠支部帶。絕大多數貧困戶由於長期受資金、技術、觀念的影響，發展路子不寬、內生動力不足，這就需要基層黨組織帶好頭、做好示范，這也是這些年來很多貧困村實現脫貧致富的一條基本經驗。因此，必須發揮好基層黨組織在脫貧攻堅中的“主心骨”作用，繼續探索建立扶貧協會、幫扶小組、慈善基金、扶貧公益金等社會組織，不斷激發群眾脫貧致富內生動力，形成外部多元扶貧與內部自我脫貧良好互動機制。

三、扎實做好黨建引領基層治理各項基礎工作，努力打造共建共治共享的社會治理格局

（一）建強戰斗堡壘，不斷夯實基層治理的組織基礎。過去很多年裡，我們普遍認為隻要經濟發展起來了，任何事情都能解決，基層黨組織工作重心不斷向產業發展、項目建設傾斜，政治功能越來越弱化。但實際上發展起來的問題並不比沒有發展起來的問題少，很多基層事務不是僅靠錢能解決的，更不是靠自上而下的行政命令解決的，而是要高度依賴群眾信任的基層骨干來實現。因此，基層治理必須首先要加強基層黨組織這個“龍頭”。一是加強黨的組織建設，以提升組織力為重點，突出政治引領功能，建立健全強化村黨組織政治領導的制度機制，引領基層黨員干部群眾增強黨的意識、紀律意識、責任意識。持續用力整頓軟弱渙散農村基層黨組織，加強農村黨員隊伍先進性建設，規范黨內教育和組織生活，切實增強黨組織的儀式感和神聖感。全面加強“兩個覆蓋”，擴大黨在農村基層各種組織的覆蓋面和滲透力，把分散、孤立的群眾和社會自治組織聯系整合起來，共同致力於把基層重建為“團結的基層”，共同致力於政黨理念回歸“人民政治”，不斷把組織優勢轉化為農村治理優勢。二是加強黨的作風建設，認真落實好改進工作作風密切聯系群眾各項具體規定，推進黨員干部作風持續改善。充分發揮好巡察工作的監督震懾和治本功能，推動巡察工作不斷深入。尤其是要持續整治群眾身邊的“微腐敗”問題，堅決糾正、嚴厲整治損害農民利益的行為，以懲治腐敗的實際成效取信於民。三是選好基層黨組織帶頭人，堅持“德才兼備、以德為先、帶頭致富能力強”的用人標准，打破地域、行政區劃限制，在全村乃至全鄉范圍內選拔村黨支部書記，不斷強化黨員干部的模范、領導作用。大力推進村“兩委”班子專業化，暢通在職和退休干部、教師、醫生等新鄉賢到村任職渠道。加大探索村干部正向激勵舉措，把村干部報酬和村集體經濟增長幅度、群眾信任度挂鉤，提升基層干部工作積極性。

（二）完善居民自治，不斷鞏固基層治理的群眾基礎。基層自治的實質在於直接民主，直接民主說的簡單一點就是重大事務交給群眾決議。但過去很多時候我們把直接民主簡化成了直接選舉，把選舉當成了萬金油，似乎所有問題都可以一選了之，卻很少關注選舉后群眾在村社事務決策、管理、監督等過程的作用，這也是大部分基層矛盾產生的根源。良好的社會治理之道需要尊重人民，尤其是勞動人民的主體性和創造性，發揮人民的主人翁精神，激發人民社會活力。一是暢通群眾參與渠道，落實好村民會議、村民代表會議等群眾自治制度，加大“三務”公開力度、擴展公開范圍，保障人民群眾充分行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督權利。創新基層治理模式，建立由村委會、駐村企事業代表、社會組織代表、村民代表等多方參與的協商機制。推進基層治理重心下移，在組一級建黨小組、理事會、監事會等自治組織，形成民事民議、民事民辦、民事民管的基層協商共治格局。二是激發群眾參與意願，著力解決好人民群眾身邊的熱點、難點問題，讓群眾在產業發展和民生改善中感受到基層自治的優勢與實惠。堅持將群眾路線作為問計於民、問需於民的根本手段，經常性深入基層傾聽民聲、了解民情、反映民意。突出便民服務的功能，搭建群眾樂於參與的活動載體，提高群眾參與治理的積極性。三是提升群眾參與能力，建立公益崗位或監督崗位，以實際崗位的體驗和鍛煉，培育公眾積極參與社會治理的責任意識。充分發揮農村精英示范作用，加大教育培訓和宣傳引導力度，讓群眾明白在社會治理中該做什麼、能做什麼、怎麼做。充分發揮村規民約在鄉村治理中的積極作用，解決法律夠不著、道德管不住等問題。

（三）全面依法治理，不斷強化基層治理的法治基礎。法治是調節社會利益關系的基本方式，是市場經濟國家進行社會治理的基本准則和手段。當前，農村法治基礎還比較薄弱，信訪不信法、信利不信義同時並存，同時部分基層干部在化解社會矛盾、協調利益關系、分配經濟資源時，也存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題。一是加強法治教育培訓，引導廣大黨員干部樹立法治理念，增強運用法治思維和法治方式協調利益關系、處理基層事務、化解矛盾糾紛的能力水平。深入推進“七五”普法和“法律七進”，廣泛開展群眾性法治文化教育活動，引導群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法。二是強化基層法治力量建設，充分發揮司法所、法律服務站、法律顧問的職能作用，構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系。三是健全矛盾糾紛多元化解機制，拓寬第三方參與矛盾糾紛化解的制度化渠道，增強化解社會矛盾的實效。加大信訪排查化解力度，落實好網格化服務管理和領導包案制度，推動矛盾由事后處置向事前防控轉變。四是維護法治尊嚴，強化社會綜合治安防控，深入開展掃黑除惡專項斗爭，堅決打擊群眾反映最強烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢力違法犯罪行為，提升群眾安全感。加大對信訪活動中違法行為的打擊力度，狠剎纏訪鬧訪邪氣，維護正常的信訪秩序和社會秩序。

（四）堅持以德化人，不斷深化基層治理的德治基礎。道德是一切良治善治的基石。在市場經濟浪潮和網絡時代影響下，傳統價值體系受到沖擊，人們在價值取向上更多的關注經濟利益，導致崇德向善的文化基因正在被遺失。在創新構建鄉村治理體系建設的過程中，必須加強德治“春風化雨”的作用，從源頭上預防社會矛盾的產生，增加社會的和諧因素。一是不斷挖掘文化資源，推動社會主義核心價值觀與村規民約、群眾文化活動、農村思想文化陣地融合，大力弘揚“仁義禮智信”等傳統美德，大力弘揚優秀鄉土文化，改變當前教育內容空泛、形式單一局面。深入挖掘基層優秀傳統文化資源，結合時代要求繼承創新，強化道德教化功能，推動優秀傳統歷史文化成為凝聚民心、增進團結、促進和諧的精神力量。二是強化德治載體建設，以文明村鎮、“四好村”創建為抓手，深入開展先進典型評選活動，以正向引導激發群眾向上向善內生動力。結合實際情況，開辦道德講堂、文化禮堂等德孝主題活動，加大優秀家訓家風的傳播力度，制定一批貼進生活、務實管用的優秀村規民約。實施公民道德工程，推進鄉村誠信文化建設，引導群眾愛黨愛國、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。三是夯實文化服務基礎，充分發揮鄉鎮文化站的輻射帶動功能，加強對文化站的管理和利用，優化考核評估體系，夯實鄉鎮文化組織基礎。建設管理好文化人才隊伍，不斷提高鄉鎮文化干部綜合業務素質，鼓勵農村民間藝人、文化能人開展文化活動。深入實施文化惠民工程，推動優質文化資源向基層延伸,不斷滿足群眾多樣化精神文化需求。

（五）加強統籌協調，不斷拓展基層治理的工作基礎。做好黨建引領基層治理工作，需要整合各方資源，凝聚各方力量，全面落實“一盤棋”理念。一是構建大黨建工作格局。牢固樹立“大黨建”意識，進一步加強黨建工作部門的協調配合，做到優勢互補、資源共享、互動並進，努力構建黨建工作一體化發展格局。堅持將黨建工作貫穿於業務工作的全過程，以黨建把握方向、以黨建引領發展，激發黨員干事創業的動力和活力，做到黨建工作有聲有色、有形有效、務實管用。二是加強黨建領導小組的統一領導，堅持紀委監委、組織部、宣傳部、政法委、統戰部等黨建工作部門各司其職、各負其責原則，充分整合各部委資源，真抓實干做好基層治理工作。紀委監委著重圍繞“防治”、組織部著重圍繞“自治”、宣傳部著重圍繞“德治”、政法委著重圍繞“法治”、統戰部著重圍繞“共治”，發揮好“思想庫”“智囊團”作用。三是強化典型示范帶動作用，深入挖掘好的經驗做法，加大優秀案例選樹力度，充分調動基層創新開展黨建引領基層治理的積極性。加大對先進典型、特色亮點和經驗做法的宣傳、推廣力度，使“盆景”變成“風景”、“樹木”變成“森林”，形成遍地開花、競相發展的格局。

（作者系中共四川省綿陽市鹽亭縣委書記）