新時代干部監督的實踐形態與創新發展

干部監督是馬克思主義執政黨建設的重要內容，是黨增強自身戰斗力、生命力和長期執政能力的保障，其重點和根本是權力監督。黨所擔負的歷史使命和政治任務要求黨在任何時期，都始終把干部監督作為黨的建設和黨的事業發展的重要內容和根本保障。

一、干部監督的歷史脈絡與時代要求

重視干部監督是馬克思主義政黨的基本特征，是用鐵的紀律來確保黨的組織和干部行為符合黨的價值和主張的重要實踐過程。早在1847年，《共產主義者同盟章程》規定：中央委員會是全黨的最高權力執行機關，向代表大會負責並報告工作。章程彰顯了黨的中央委員會必須接受黨代表大會這一最高權力機關監督的核心要義、基本價值。

中國共產黨從誕生的那一刻起就把鐵的紀律嚴的監督作為黨的生命來維護。黨的一大綱領第十條規定：黨員人數多時，“可以派他們到其他地區去工作，但是一定要受地方執行委員會的最嚴格的監督”。第十二條規定：“地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督”。此后，五大黨章設立監察委員會專章，規定“在全國代表大會及省代表大會選舉產生中央及省監察委員會”，並具體規范、監督黨內權力運行。第六十四條規定，中央及省委員會，不得取消中央及省監察委員會之決議﹔但中央及省監察委員會之決議，必須得中央及省委員會之同意，方能生效及執行。這一規定闡明了馬克思主義政黨權力監督的必然性及監督機制運行的基本原則。六大黨章則刪去“監察委員會”一章，干部監察工作改由各級黨委直接行使。九大黨章、十大黨章取消了監察委員會，一定意義上突出了人民群眾對黨員干部的監督。取消黨內監督機構，直接導致黨的建設發生偏差，並使得干部監督陷入非制度化狀態。應該說，黨章關於監察委員會的廢立，反映了我們黨對加強自身監督這一帶有根本性全局性問題認識上的變化。如何不運用群眾運動而依靠黨自身的努力來解決黨的問題，監督黨的干部，成為政黨現代化演進中帶有基礎性方向性的原則問題。

改革開放后，黨內監督體制進一步完善和發展。十一大黨章第十三條規定設立黨的紀律檢查委員會，十二大黨章恢復“黨的紀律檢查機關”專章。規定黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作。黨的十四大指出：“黨內監督的實質是黨從人民利益出發，按照從嚴治黨的要求進行的自我約束和自我完善。”十五屆六中全會通過的《中共中央關於加強和改進黨的作風建設的決定》明確：“必須從制度上把加強黨內監督和加強人民監督結合起來，對權力實行有效的監督。”十九大報告指出，要健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。各級領導干部要增強民主意識，發揚民主作風，接受人民監督，當好人民公仆。強調基層黨組織要“監督黨的組織和干部”﹔強調要堅持懲前毖后、治病救人，運用監督執紀“四種形態”，抓早抓小、防微杜漸﹔強調“讓黨員、干部知敬畏、存戒懼、守底線，習慣在受監督和約束的環境中工作生活”。首先，這意味著干部監督首先是把維護人民當家作主地位、堅持以人民為中心思想作為根本原則，把嚴明黨的政治紀律政治規矩放在首位，突出權力監督﹔其次，黨內監督是全面從嚴治黨目標得以實現的重要內容和途徑，是黨自身的政治監督和推動生產發展的經濟監督有機統一的監督形態﹔再次，組織結構科學、功能完善的黨內監督是有效跳出“歷史周期率”的治本之策﹔最后，將黨內監督和人民監督相結合。這一中國特色社會主義監督實踐，既彰顯中國共產黨自我革命精神，又闡明黨的干部監督的內生動力，從而較好厘清了一些人對黨的自我監督能力的誤解和曲解。改革開放尤其是十八大以來黨的監督、干部監督的實踐創新對增強黨的全面領導能力，鍛造開放、先進的現代化政黨發揮了重要作用。

二、干部監督的實踐形態和重要作用

黨在中央蘇區執政初探、延安局部執政和1949年以來全面執政中，始終強調健全干部監督制度。新中國成立后，毛澤東反復強調：“無論任何人，犯了錯誤都要檢討，都要受黨的監督，受各級黨委的領導，這是完成黨的任務的主要條件。”由於中國共產黨是要在一窮二白的條件下推動生產發展、解決社會矛盾的，必須通過黨組織深入基層，組織、動員社會並領導各族人民通過無私奉獻實現社會主義生產資料的最初積累。同時，為解決發展中物質嚴重匱乏的問題，黨必須通過權威配置資源的強大能力保証資源和財富有效投入到社會主義事業發展最為關鍵的領域。這一發展實踐使中國共產黨在較短時間裡將整個社會組織起來，將生產力要素中勞動者、土地資源的稟賦發揮到極致，推動了中國特色社會主義事業的發展。在這個過程中，我們黨歷史形成了獨特的權力運行邏輯，培養了數以千萬計的國家管理人才和專業技術人才。為保証國家建設的社會主義方向，保証人民當家作主的權利，避免黨的干部脫離群眾，我們黨在新中國成立伊始就把領導干部置於群眾運動的汪洋大海中讓人民去監督，並且在較長一段時間裡，干部監督主要是通過干部審查、整黨整風活動等展開。改革開放后，我們黨努力尋求不經過群眾運動式監督而依靠黨自身的組織運行、依靠制度來加強干部監督，管住權力。干部監督的組織形式更加多樣，組織能力進一步增強﹔制度體系更加健全，監督實踐更加科學。

黨在長期執政的過程中，逐步形成了生產落后條件下黨的全面領導和干部有效行使權力的政治形態，形成干部監督的有效機制和路徑。全面深化改革中，如何提高黨的長期執政能力，解決新時代社會基本矛盾，引導干部自覺抵制商品交換原則對黨內生活的侵蝕，是當前和今后一個時期干部監督的重要內容。2016年修訂的《中國共產黨黨內監督條例》規定：“黨內監督必須加強對黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部的監督。”黨建視野中的干部監督是指黨的組織等行為主體基於黨的主張和政治任務的實現要求，以及保証黨員干部思想行動符合黨的價值目標而進行的標准規范、紀律約束和檢查督促的過程。不同時期干部監督內容隨著黨的任務、面臨形勢的變化有所調整，總體上包含以下四方面。一是政治思想監督，即對領導干部堅定理想信念，自覺加強思想武裝，維護黨中央權威和黨的集中統一領導，落實黨的政治路線，堅定政治立場、政治原則、政治方向、政治道路進行監督。強調把對黨忠誠、為黨分憂、為黨盡職、為民造福作為根本政治擔當。二是用權上的監督，對領導干部公平公正使用黨和人民賦予的權力進行監督，防范以權謀私、貪污腐敗，確保權力運行的規范性、科學性。三是作風上的監督，著力解決黨內存在的“四風”突出問題，防止領導干部脫離群眾，當官做老爺。四是履職盡責能力的監督。即對黨員、干部適應崗位要求，服務人民群眾的能力進行考核評價，既反對慢作為、不作為，也反對亂作為。通過干部監督規范權力運行，維護黨性黨風黨紀，落實黨的宗旨和黨的基本理論基本路線基本方略，保障黨的領導黨的團結等。黨內監督條例提出了黨內監督8個方面的內容，涵蓋領導干部履職盡職的要求，是干部監督處於核心地位的重點內容。從監督主體看，干部監督可以分為黨內監督和黨外監督，包括黨的代表大會監督、黨員和黨組織的監督、專責機構的監督，以及群眾監督、黨派監督、法律監督、輿論監督，等等。1957年鄧小平指出，所謂監督來自三個方面：第一是黨內的監督﹔第二是群眾的監督﹔第三是民主黨派和無黨派民主人士的監督。（《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第270—271頁）在黨領導中國特色社會主義事業發展的歷史進程中，黨內監督居於首要位置，體現著黨的自我革命精神和現代化水平。此外，按照層級劃分為組織自上而下的監督以及同級監督、下級監督。按照作用形態劃分，可以分為組織推動的監督和制度推動的監督。干部監督過程體現了黨的自我淨化、自我完善、自我革新、自我提高能力和要求，體現了黨的民主與紀律的有機統一，體現了對權力的約束和對先進性純潔性的維護。

三、干部監督存在的不足和面臨的挑戰

40年改革開放取得卓越成就，得益於黨長期努力解決政治監督、紀律監督薄弱，監督制度權威不足，操作性較差等問題，強調要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。實踐表明，什麼時候黨的干部監督科學有效，黨的事業就健康發展﹔什麼時候干部監督出現問題，黨的事業發展就遭遇困難和頓挫。

轉型時期權力運行結構、黨的領導體制工作機制的變革，使干部監督在較長一段時間內出現機制性缺陷和落實困境。一是物質匱乏時期權力配置資源的不平衡。二是轉型時期出現的制度真空、制度要素不匹配造成權力監管失位。信息不匹配、技術的不確定性以及制度運行低效，又容易造成頭痛醫頭、治標不治本的問題。三是干部黨性教育特別是理想信念、黨章黨紀教育存在諸多不足，基層黨校功能難以發揮。四是黨的建設缺失，專責機關監管機制未理順，致使腐敗現象在一定程度上迅速蔓延並侵蝕黨的肌體。

從實踐上看，過去較長時間內，黨的監督機制的閉環沒有形成，懲治與監督的銜接不夠﹔專責機關的職能界定不清、權威不足﹔各類監督制度要麼闕如，要麼疊床架屋，量大面廣但紀法銜接不夠，運行乏力﹔反腐敗力量分散，監督合力尚未形成，黨對反腐敗統一領導有待加強。總體而言，黨的各級紀律檢查機關職能、權力界定是比較清晰的，但在很長時間裡運行界限比較模糊，相關的監督權不完整，監督能力和動力有待提升，亟須通過黨的領導體制改革推動黨和國家監督體系完善。

從原有監督形態看，上級監督是干部監督中最具約束力的監督，但很多時候上下級組織契合不夠，權力下沉不足，對領導干部生活圈、朋友圈的制度規定不健全，監管不到位，造成“看得見的管不著，管得著的看不見”。加之責權關系不對等，一些地方上下級之間存在庇護關系。黨內存在的“七個有之”政治隱患多有存在。平級監督、下級監督因為制度化參與不足，極易出現效能衰減。適應全面從嚴治黨要求的先進監督文化有待健全和完善。作為黨內政治生態的重要組成部分，一方面，從嚴治黨需要進行鐵面無私的監督﹔另一方面，黨員干部的監督意識，依法行使監督權力的意識，以及自覺接受監督的意識都有待提高。

不少黨員干部在熟人社會裡不敢、不願開展監督。特別是紀法不分情況下，領導干部違紀違法的界限模糊，其結果是干部監督失位、缺位、錯位現象多發，干部監督制度權威難以有效確立。“下不為例”的例外管理頻頻發生。從權力主體看，領導干部攬權不擔責的問題在一定時期內較為突出，對“一把手”監督乏力問題久未解決。一些黨員領導干部政治意識不強，忘記了自己是黨的干部，忘記了自己對黨的事業、黨的紀律負有基本責任。在大是大非原則問題上搞變通、玩超脫，在作風問題上遮遮掩掩、不聞不問，對個人重大事項不報告、不說明。甚至一些干部對黨領導的社會主義事業信心不足，理想信念缺失。干部監管上好干部和犯罪分子之間的廣闊灰色地帶監管缺失或者效率低下。一些行走在底線附近的干部極易因為缺乏咬耳扯袖、紅臉出汗的提醒和警誡而滑向違紀乃至犯罪的深淵。監督實踐中看重上級機關及領導權力，對廣大黨員的監督權利重視不夠，保障不足。這在一定程度上降低了黨員對干部權力監督的意願，以及由此帶來的對黨的事業的責任心下降。這些現象極大破壞了黨的風氣，污染了黨的政治生態。

四、干部監督的理念創新和發展理路

改革開放以來，我們黨逐步完善了保障肌體健康、政黨現代化的制度體系，也形成了干部監督系統完善的思想理念、組織體系和活動形態。

（一）順應監督規律，創新監督理念。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊抓住“關鍵少數”，形成與新時代全面從嚴治黨提高黨的長期執政能力建設相適應的先進監督理念。黨在踐行宗旨、提升領導和服務水平的過程中，習近平總書記針對黨內長期存在的權力監督乏力等諸多問題，旗幟鮮明闡述了“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子裡”“信任不能代替監督”“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”“紀在法前紀嚴於法”的核心監督思想，堅持嚴管就是厚愛，反復強調領導干部要“習慣在有約束的環境裡生活工作”，形成了“好干部”標准和領導干部“忠誠干淨擔當”的基本原則，完善了領導干部堅持高線嚴守底線的責任要求。

黨的干部監督首先是基於以人民為中心的思想以及由此形成的長期執政能力建設要求來確立的。因而黨內監督必然要和群眾監督有機結合﹔權力監督的邏輯起點是對人民主體地位的尊重，是責權對等原則的體現。正是基於這一理念，我們黨將監督延伸到扶貧攻堅的基礎環節、關鍵領域，著力解決發生在群眾身邊的為官不為、亂作為、微腐敗甚至小貪大腐的問題。

（二）落實監督責任，形成監督合力。首先，黨委對全面從嚴治黨負主體責任，紀委負監督責任，監委行使國家監察專責。強化“一把手”對正風肅紀和反腐敗負總責的要求。其次，黨員領導干部對全面從嚴治黨都負有責任，要堅決摒棄認為干部監督是組織部門或者專責機關的事情、普通黨員可以對黨風不純、黨性不強等問題熟視無睹的觀點。再次，領導干部要自覺接受監督。表現為對紀律的尊崇，對黨和人民賦予的權力的敬畏，嚴格遵守黨內政治生活。最后，落實監督執紀問責功能。動員千遍不如問責一次。監督不僅作為一種約束形態，也是一種處罰過程。苦口婆心的教育還需要嚴格執行的紀律。執紀機關需要深入研究干部履職盡責的實踐情況，用足用好監督條例、紀律處分條例、問責條例等黨內法規，努力將監督實踐與維護保障群眾監督權利有機結合，實現制度效能，確保責任落實，監督到位。

黨和國家監督體系改革有效地調動全黨、全社會的監督力量，形成強大的監督合力﹔建構了自上而下的監督、自下而上的監督和平級監督的監督網絡體系，進一步健全和完善制度體系，維護制度權威，實現了干部監督的震懾和教育功能。在堅持打鐵必須自身硬，建設好紀檢監察鐵軍、確保鐵面無私監督的同時，用好上級監督利器，完善同級監督和下級監督的政策、體制機制﹔完善黨組織的議事規則，健全黨委會的工作方法，維護健康的黨內政治生活。

（三）完善體制機制，維護監督權威。習近平總書記強調，我們要保証共產黨長期執政、始終為人民謀利益，就必須加強自我監督、自我淨化能力，在體制機制層面加大監督力度。十八大以來，黨中央以八項規定作為突破口和動員令，通過解決“四風”突出問題高壓反腐，從根本上解決黨內存在的突出問題。紀委嚴格遵循黨章，不斷完善監督執紀問責的組織體系和制度，在從嚴治黨中創造性地形成了監督執紀“四種形態”，豐富了黨的監督理論和實踐路徑，也讓領導干部清醒看到自身可能墮入違紀違法的現實壓力，從而在思想、行動上更加謹慎、警醒，從而實現紀法約束有硬度、批評教育有力度、組織關懷有溫度。與此同時，巡視制度的落實，派駐機制中派的權威和駐的優勢的發揮，尤其是《監察法》的制定施行，是堅持和加強黨對反腐敗工作的領導，構建集中統一、權威高效的國家監察體系的必然要求。應該說，組建國家監察委員會與中央紀委合署辦公，形成了監督公權力的高效組織體系和制度安排，提供了干部監督的動力機制，廓清了監督主體和監督客體、監督制度與監督實踐的關系，為確立科學監督體系，解決干部先進性要求提供了重要的理論、價值與法理支撐﹔建構了黨的長期執政能力建設極具創造力的空間和平台。 干部監督強調要把信任激勵同嚴格監督結合起來。這種信任既包含對干部自覺的信任，也包括了對領導干部依法依規履行權力的規范性把握，即高線底線的邊界清晰。領導干部對觸碰紅線底線高壓線后果必須有清醒認識，擁有向高線努力的自覺，也有避免滑向底線的警覺和內省能力。干部監督的本質是要保障領導干部忠誠干淨擔當，更好地為黨和人民做事，也意味著必然要進一步完善干部考核評價和選拔任用制度與機制，做到干部個人報告事項“凡提必核”、干部檔案“凡提必審”、信訪舉報“凡提必查”、紀檢監察機關意見“凡提必聽”，以制度權威運行解決干部使用和監督“兩張皮”問題。

（四）干部監督是與民主法治發展有機統一的實踐過程。黨內監督和黨內民主是一體的，二者互為依托。民主既是監督的形式也是其內容。正如鄧小平指出的，無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵在於發展黨和國家的民主生活，發揚我們的傳統作風。（《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第215頁）黨內監督在組織形式、制度運行、程序落實等方面本身就是制度化、法治化的民主內容和實踐過程，是充分調動黨員、群眾的積極性，健全和完善公權力的監督機制，確保黨內監督科學化的過程。沒有民主就沒有監督，加強監督就是要保証權力在陽光下運行。為此要遵循黨章憲法，實現權力運行與黨紀黨風的統合監督，即黨的組織尤其是專責機關既要把握黨員干部的“思想圈”“工作圈”，又要有能力監督其“社交圈”和“生活圈”，真正實現監督實踐覆蓋領導干部權力運行的全過程、政治活動的全領域。

十八大以來，黨中央根據深刻變化的世情國情黨情，將黨在加強自身建設中形成的巡視工作作為黨內監督的戰略性制度安排，並首次在一屆任期內實現巡視全覆蓋。期間，中央巡視組開展12輪巡視，“共處理來信來訪159萬件次，與黨員干部和群眾談話5.3萬人次，發現各類突出問題8200余個”。2015年頒布、2017年修訂完善的《中國共產黨巡視工作條例》，十九大黨章關於巡視、巡察工作的規定，為全面從嚴治黨、加強干部監督提供重要制度規范、法理依據。在此基礎上，制定完善了中央巡視工作五年規劃，使黨的這一監督形態以更加科學的制度形式固化和深化，鍛造了新時代黨的自我監督的銳利武器。巡視制度安排有效貫通黨的建設尤其是黨內政治生活的相關環節，讓黨員群眾和領導干部都自覺把自己擺進黨的事業中去，是黨內監督和群眾監督相結合的有效方式，極大拓展了黨內民主空間，提升了黨內民主建設質量和干部監督的效能。

（五）加強教育培訓，提升思想政治水平。領導干部強化自我監督，自覺接受監督，敢於監督他人，這是新時代黨員干部政治過硬、本領高強的重要表現形式，是黨員干部對黨忠誠的應有之義。通過有效的思想政治教育和業務能力訓練，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，堅定理想信念﹔保障黨的集中統一領導﹔培養干部法紀思維，提升監督能力，是干部教育需要加以解決的重要問題。當前，突出黨員干部的專業能力和專業精神，需要加快改革干部教育培訓機制，用足用好黨校資源，完善黨性教育平台。將黨章黨規、憲法法律作為黨員干部教育的必修課。突出干部教育政治性與專業性相統一的特點，推進業務培訓和黨性教育有機融合，力避“兩張皮”“客裡空”現象。同時，自我學習能力是新時代領導干部的重要能力。當前亟須推進形成集中培訓、專題教育和自我學習相結合的干部教育機制，培養黨員干部的學習能力，推動學習和調查研究、學習和創造實踐相結合。使學習成為生活方式，以增強黨性修養，克服本領恐慌，提高作為監督者與被監督者的能力素質，打牢拒腐防變的思想防火牆。

（作者：中國紀檢監察學院黨委副書記、紀委書記，教授）

（來源：《中國黨政干部論壇》2018年第7期）