以機構改革為契機構建公共安全治理新格局

[摘 要] 以機構改革為契機，構建五個層面的公共安全治理新格局：加強黨對公共安全事業的領導，構建強有力的公共安全領導格局﹔組建好新的綜合應急管理部門，構建強大的綜合公共安全管理體系新格局﹔切實理順各公共安全相關部門之間的關系，構建高效的公共安全跨界協調機制新格局﹔著力加強基層公共安全應急管理能力建設，構建公共安全治理基礎能力新格局﹔充分發揮社會參與和市場機制作用，構建公共安全共建共享新格局。

[關鍵詞] 公共安全治理﹔機構改革

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

公共安全連著千家萬戶，關系到人民幸福、社會安定、國家安全。黨的十八大以來，黨中央、習近平總書記以公共安全治理統領突發事件應急管理，對我國公共安全治理提出了一系列重要指導思想，形成了以總體國家安全觀為指導、以人民安全為宗旨、強調居安思危和落實責任、注重防范和化解重大安全風險等一系列內涵豐富的新時代公共安全治理思想。著眼於健全公共安全體系，此次黨和國家機構改革成立了應急管理部，對相關部門的公共安全職責做了重新界定，相關改革還將在全國各級機構改革中推開。這一裡程碑意義的改革，為解決多年來公共安全領域中條塊分割、機制不順、資源分散等弊端提供了堅實的基礎。以此次改革為契機，經過精心設計和組織實施，能夠使我國公共安全體系建設跨上新台階，形成公共安全治理新格局。

一、構建堅強有力的黨領導公共安全的新格局

東西南北中，黨是領導一切的。習近平總書記一貫重視黨對公共安全事業的政治領導。他指出，防災減災救災“是衡量執政黨領導力的一個重要方面”，指出安全生產要堅持“黨政同責”，指出“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執政能力的考驗”等等。可以說，在我們這樣的一個經濟社會快速發展、風險隱患錯綜復雜的大國，沒有黨對公共安全的強有力的領導是無法有效應對各種風險挑戰的。加強黨對公共安全事業的領導是中國特色公共安全體系的必然要求。

構建堅強有力的公共安全領導格局就是要從制度上強化黨對公共安全工作的領導，落實各級黨組織和黨員領導干部的公共安全職責。一是要加強黨對公共安全事業的總體領導。各級黨委要落實黨的政治領導職責，更加主動地承擔起對公共安全事業的領導責任。黨委要加強統籌謀劃、戰略研判，指導公共安全體系建設和重大安全風險的防范工作﹔各級黨委要加強對本級應急管理委員會等應急協調機構的領導﹔應急管理機構的黨組織要加強對本部門業務工作的領導，加強對常備應急隊伍的領導。二是從制度上落實黨的領導職責。在法律法規層面，落實“黨政同責”要求，進一步明確黨組織在公共安全應急管理工作中的職責和作用﹔在應急預案層面，明確黨的領導人員在應急預案中的角色地位（目前的應急預案中都沒有提及，而這並不符合實際情況和需要）。三是加強黨對社會安全工作的領導。社會安全是公共安全的一個重要方面，各類突發事件應對中都有維護社會安全與社會穩定的任務。各級黨組織要對社會安全進一步負起責任，將責任落實到位。此次機構改革把中央綜治、維穩等工作職能劃歸中央政法委，進一步明確了中央政法委統一承擔社會安全的領導責任。為此，各級政法委要落實好社會治安綜合治理、維護社會穩定、防范和處理邪教方面的社會安全治理的領導職能。四是黨員領導干部要在公共安全領域起到先鋒模范帶頭作用。要強化對黨員領導干部在突發事件應對中進行黨性鍛煉的要求。在對領導干部的要求上，要強化政治意識，使各級領導干部在應對重大安全事件、重大突發事件、重大自然災害事件等事件中，做到“深入一線、靠前指揮，及時協調解決突出問題，及時回應社會關切”。

二、構建強大的綜合公共安全管理體系新格局

隨著各種公共安全風險日益增多，呈現出連鎖反應、交織共振等特點，國際上災害多發國家都先后採取不斷加強綜合應急管理部門的措施，我國在國家層面，此次機構改革將原安全生產監督管理總局與多個部委的應急管理職能加以整合，成立應急管理部。各級地方政府也將很快成立相應的綜合應急管理機構。與原來以各級政府應急管理辦公室承擔應急管理綜合協調職能相比，此次機構改革所組建的綜合應急管理部門為真正落實各項綜合應急管理職能奠定了基礎。

構建綜合應急管理體系新格局就是要從上到下組建能夠真正落實職能、擔當重任的綜合應急管理部門。一是要從制度上明確綜合應急管理職責。以往各級政府應急辦作為辦公廳（室）的內設機構，大都級別低、人員少、力量弱。現在級別提高到政府組成部門的層次，原來分散在多部門的綜合性管理力量集中了，就要在機構職能定位上體現統攬總體規劃制定與實施、總體應急預案修訂、總體救援力量建設、總體應急指揮協調等綜合應急管理工作的要求。二是以流程整合為導向整合相關內設機構、完善相關工作機制。此次機構改革把各類自然災害、安全生產事故應急管理職能最大限度地整合在同一個綜合的應急管理部門中，這並不是簡單的隸屬關系改變或部門重新組合。綜合應急管理部門的內部機構設置必須體現應急管理業務流程整合的要求，才能真正發揮好綜合管理的作用。因此部門合並后，應在理清綜合應急管理流程的基礎上，以體現綜合風險防范、綜合應急准備、綜合監測預警、綜合處置救援的邏輯環節為導向設置內設機構，整合相關工作機制，做到真正改變原來部門分割、綜合協調難的狀況，真正實現綜合應急管理職能加強和完善。三是優化應急隊伍格局。新的應急管理部門將整合原公安消防、森林武警和各類安全生產應急救援隊伍，組建統一指揮、結構合理的綜合性、專業性應急救援力量，這就為優化救援隊伍結構提供了契機。在新的隊伍組建過程中，要精心設計符合實際救援工作需要的救援隊伍結構，通過優化隊伍結構打造強有力的應急救援能力體系。四是構建好“綜合應急管理+相關職能”的組織格局。在國家層面，已經把地震、煤監等相關部門劃歸綜合應急管理部門，最大限度地聚集了相關資源和職能，擴大了綜合應急管理部門的綜合實力和能力。在地方層面也應根據實際需要，著眼於編制資源和一線力量的合理使用，做好“綜合應急管理+”這篇文章。在這方面，不同層級、不同地方應當因地制宜，根據實際需要和可能，在科學論証基礎上加以整合。

三、構建高效的公共安全跨界協調機制新格局

公共安全工作非一個部門可以包攬。機構改革后，黨委政法委系統擁有更綜合的社會安全領導職能，網絡安全和信息化管理部門負責網絡安全問題處置，生態環境部門統一負責監督管理污染防治、核與輻射安全，農業農村部門負責監督管理農產品質量安全，市場監督管理部門主要負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，衛生和健康委員會負責衛生應急，糧食和物資儲備部門負責組織實施應急儲備物資的收儲、輪換、管理等。綜合應急管理部門都要與這些部門建立起良好的協作關系。此外，不同層級之間，相鄰地域之間也要建立起必要的協調機制。經驗証明，跨部門、跨層級、跨地域應急協調機制的缺失或交叉重疊會造成不同部門協調配合不力，甚至相互掣肘、機能紊亂。為此，機構改革后，各個層級內部仍需進一步有效建構起跨部門協調機制，層級之間、相鄰地域之間也要進一步建立起必要的協調機制。

構建高效的跨界協調機制新格局，就是要進一步理順各個公共安全相關部門、相關層級、相鄰地域之間的工作關系，重構跨界協調機制。一是整合應急管理多部門協調機制，強化統一的應急委員會的指導協調作用。以往各級政府大都分別設有應急委、減災委、防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部、食品安全委員會等專項公共安全協調與應急指揮機制，其成員單位大同小異，相互之間的職能也有不同程度的交叉重疊。此次機構改革中，國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部職能已經並入應急管理部。各級政府也應將相關的委員會（指揮部）職能全面整合，形成統一的應急管理委員會或公共安全委員會，並由綜合應急管理部門承擔該委員會辦公室的職能。二是加強綜合應急管理部門與相關的同級黨政機構的協調配合機制建設。例如，綜合應急管理部門需要與氣象部門合作建立突發事件預警平台建設和預警信息發布機制（此前已經依托氣象部門建設了國家預警平台），與糧食和物資儲備部門合作建立應急儲備物資的儲備管理與使用相協調的工作機制，與公安政法部門合作建立突發事件應對中的社會安全工作協調機制，與衛生健康部門合作建立突發事件應對中的衛生應急工作協調機制等。三是建立起各級政府之間的工作協調機制。此次改革方案要求，“按照分級負責的原則，確立一般性災害由地方各級政府負責，中央響應支援的機制”。為此，從中央到地方各級政府和應急管理部門需要進一步明確各自職責分工，建立協調配合機制。四是努力推動建立跨地域公共安全協調機制。鼓勵建設跨地域的應急管理協調機制。我國已經建立起幾十個跨地域應急管理協調機制，今后要繼續維護和完善已有的區域性、流域性應急管理合作機制，開展更多的工作交流，制定更多的聯合應急預案，建立起有效的跨界公共安全信息共享、跨界應急響應支援等工作機制。

四、構建公共安全治理基礎能力新格局

習近平總書記指出，“維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，實現城鄉安全監管執法和綜合治理網格化、一體化”。以往由於上級機關應急管理職能被分散在多個部門，基層應急管理也呈現出分散有余、整合不足的狀態。而且不僅僅是管理力量分散，應急資源的配置也處於碎片化分布的狀態。例如，有關部門依據自身職能分別開展了創建“平安社區”、“安全社區”、“防災減災示范社區”、“安全文化示范社區”、“防震減災示范社區”、“氣象災害防御示范社區”、“食品安全示范社區”、“人民防空示范社區”、“微型消防站”等活動，這些項目要求各異，往往使基層感到無所適從。為此，必須以機構改革為契機，加強基層應急能力建設，重構基層安全應急能力新格局。

構建公共安全治理基礎能力新格局就是要把基層的各種應急力量與資源盡可能整合到一起，構建一個強大的基層安全應急網絡體系。一是組建集中統一的鄉鎮（街道）綜合應急管理工作機構。參照國家應急管理的做法，根據基層實際把相關職能部門加以優化整合，把處置風險隱患和綜合應對突發事件的責任落實到一個綜合應急管理部門。二是實行應急力量下沉、整合到位。把能夠下沉的應急執法與救援力量下沉到基層，盡量將駐地消防、公安、交警、武裝、宣傳、綜治、安監、民政、城管監察、工商、衛生等部門的基層單位，包括各種基層隊、站、所等納入鄉鎮（街道）應急管理部門的統一協調機制之中，或者統一管理之下。三是整合基層應急志願者隊伍，建設規范化高水平的應急管理隊伍。把基層民兵應急分隊、社區應急志願者、青年志願者等加以有機整合，按照規范化的應急第一響應人素質能力要求進行培訓和訓練，形成統一領導、具有較強凝聚力和戰斗力的基層應急志願者隊伍。四是建設統一模式的安全社區。要整合以往被不同部門管理的人力物力財力資源，在原來的各類示范社區建設的基礎上，大力推進統一模式的綜合應急社區建設，全面提升基層社區應急能力。

五、構建公共安全共建共治共享新格局

習近平總書記指出，“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑”。我國有著“一方有難八方支援”的良好民族文化傳統，廣大人民群眾和各類社會組織參與應急治理的積極性非常高，很多地方和企業也對參與應急事業有著很高的積極性。但是目前發揮社會和企業的積極性主動性，使其有效參與到公共安全事業的制度機制還不夠成熟，政府對其引導和扶持工作有很大的提升空間。為此，要以此次深化機構改革為契機和動力，在發揮社會參與和市場機制作用方面補齊短板、構建新格局。

構建公共安全共建共治共享新格局就是要做好發動群眾工作，把發揮社會參與和市場機制的作用落到實處。一是加強公共安全科普宣教。落實習近平總書記關於“把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設體系”的要求，加強安全教育和公益宣傳。要深入探索構建公共安全科普宣教的有效機制，確保安全教育真正能夠進學校、進企業、進社區、進家庭。這一機制應由應急管理部門與相關部門、社會組織共同參與，體現社會管理機制與市場機制共同發揮作用的大安全宣教格局。二是加強社會安全治理的公眾參與。維護社會安全是公共安全治理的一個重要方面。要加快構建全社會共同參與的立體化社會治安防控網絡，維護社會治安良好局面，健全公共安全社會心理干預體系。三是大力支持社會組織的發展。支持公共安全領域的社會組織發展，落實公共安全相關的各類社會組織、志願者組織參與公共安全工作的有效途徑。要在跨部門協調機制的架構中，給他們充分發揮作用的一席之地。四是大力推進應急產業發展。要推動災害保險業、應急裝備與應急服務產業等的大力發展，以政府引導的市場機制推動人民不斷享有更高的安全保障。  

來源：《行政管理改革》2018年第7期