新一輪市場監管機構改革的特點、影響、挑戰和建議

[摘 要] 黨的十九大對深化機構和行政體制改革作出重要部署，要求統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門和內設機構權力、明確職責。新一輪市場監管機構改革，旨在打造一套適應新時代要求的統一市場監管綜合執法的制度體系，以系統完備、科學規范、運行有效為原則，針對以往市場監管“多頭管理”的弊端，從根本上瓦解了部門利益固化的藩籬。分析新一輪市場監管機構改革的特點、影響和挑戰，提出化解策略，對於改革市場監管體系，實行統一的市場監管，建立統一開放競爭有序的現代市場體系具有重要意義。

[關鍵詞] 市場監管﹔機構改革﹔政府職能﹔治理能力

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

國家市場監督管理總局（以下簡稱“市場監管總局”）的設立，具有鮮明的以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引的特點，是改革開放以來我國市場監管體制改革的重大突破，是全世界市場監管制度實踐的重大創新。市場監管總局的設立，符合黨中央推進市場監管體系和治理能力現代化的要求，[1]充分發揮了中國特色社會主義制度的優越性，汲取了人類文明的有益成果。市場監管總局的設立，對營造公平競爭的市場環境、構建讓消費者放心的市場制度、推進我國經濟從粗放增長轉向高質量增長、建設創新型國家、建設現代化經濟體系都將產生深遠的影響。

一、新一輪市場監管機構改革的特點

（一）完善市場監管體制，優化政府機構設置和職能配置

組建市場監管總局，是中國特色社會主義進入新時代，在繼續加快完善社會主義市場經濟體制的進程中，完善市場監管體制的重要舉措。實行統一的市場監管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。市場監管總局的成立，有利於清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業准入限制，完善市場監管和執法體制，完善公共服務管理體制，強化事中事后監管，實現產權有效激勵、市場要素自由流動、市場價格反應靈活、市場競爭公平有序、企業優勝劣汰，激發各類市場主體活力，培育具有全球競爭力的世界一流企業和放心消費市場。

新一輪市場監管機構改革，旨在優化政府機構設置和職能配置。為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，讓人民群眾“買得放心、用得放心、吃得放心”，將國家工商行政管理總局（以下簡稱“工商總局”）的職責，國家質量監督檢驗檢疫總局（以下簡稱“質檢總局”）的職責，國家食品藥品監督管理總局（以下簡稱“食藥監總局”）的職責，國家發改委的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建市場監管總局，作為國務院直屬機構。其主要職責是，負責市場綜合監督管理，統一登記市場主體並建立信息公示和共享機制，組織市場監管綜合執法工作，承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，組織實施質量強國戰略，負責工業產品質量安全、食品安全、特種設備安全監管，統一管理計量標准、檢驗檢測、認証認可工作等。

（二）“三總局”合並，明確監管責任主體

新一輪市場監管機構改革，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。市場監管總局，是將原工商總局、質檢總局、食藥監總局“三總局”合並，順應了現代市場經濟發展需要統一市場監管的趨勢和要求。

統一市場監管，將工商管理，質量監管，食品藥品的法律、標准等監管規則及監管機構全部統一，有利於維護市場主體公平競爭秩序和消費者權益，充分發揮市場競爭機制作用。原來工商部門負責市場流通領域的監管，質監部門負責生產領域的市場監管，食藥部門負責食品和藥品的監管。隨著大生產、大流通格局的形成，分環節的監管體制，容易引發監管機構間推諉扯皮，導致市場監管錯位、缺位和不到位。特別是，隨著人民群眾越來越關注健康權，任何有關食品、藥品等健康性消費品的風吹草動都會招致社會輿論草木皆兵。

統一市場監管、推行綜合行政執法、構建社會共治機制，是深化政府市場治理能力的一場深刻變革。下一步，要加速市場監管行政部門的行政體制改革，改變原來市場監管和綜合行政執法職能分散在不同行政部門的舊體制，真正解決現行市場監管體制存在的職能交叉、資源浪費、信息溝通不暢、部門法律沖突、力量分配不均、監管部門間互相推諉等問題，填補現行市場監管存在的空白、缺位，糾正越位，降低行政成本、提高行政效率。

（三）“六大職能”合並，消除“九龍治水”弊端

市場經濟發展形成的大流通、大市場，呼喚著統一監管和綜合行政執法。然而多年來，中國市場監管沿襲“分段監管為主、品種監管為輔”的多部門管理體制，市場監管和綜合行政執法職能分散在不同行政部門，不利於在市場監督管理中及時發現和防范風險，也大大增加了企業的制度成本和交易成本，監管部門間 “有利益就搶，沒利益就讓”現象頻發，在敏感性問題或爭議性領域互相踢皮球。

針對上述弊端，新一輪市場監管機構改革設立市場監管總局，將政府對流通領域的工商監管、生產領域的質量監管、生產和流通領域的食品和藥品監管、價格監管、知識產權保護、反壟斷等六大市場監管職能（簡稱“六大職能”）歸一，統一監管、綜合執法。堅持目標導向和問題導向，組建市場監管總局，從體制機制上消除“九龍治水”的弊端，充分利用統一監管和綜合行政執法覆蓋全國的優勢，解決多部門監督管理的職能交叉、互相扯皮、監督管理不到位的問題，切實履行政府市場監管的基本職責，有利於形成寬鬆便捷的市場准入環境、公平有序的市場競爭環境和安全放心的市場消費環境，有利於全國統一大市場的繁榮發展。

一是將價格監督檢查職能歸於市場監督管理總局，有利於市場價格統一管理，降低行政成本，提高行政效率。在新一輪機構改革之前，在國家層面，隸屬於國家發改委的價格監督檢查和反壟斷局，負責指導全國價格監督檢查與反壟斷工作，明確實施檢查的法律法規依據和政策界限，組織實施全國性價格、收費監督檢查，查處重大案件等等。在省、市兩級政府，價格監督檢查部門有的是發改委，有的是獨立的物價局，還有的是發改委下設的物價局，等等。改革之后，價格政策的制定還是在發改部門，價格監督檢查職能由市場監管部門行使，把宏觀政策制定和微觀市場監管職能分開，既加強和豐富了市場監管部門的價格監督檢查手段，又有利於更好發揮發改部門作為經濟綜合協調部門的職能作用。

二是將知識產權保護職能歸於市場監督管理總局。監管與知識產權保護休戚與共，供給側結構性改革和品牌大國戰略、質量強國戰略相輔相成，保護知識產權是品牌大國戰略和質量強國戰略的基礎。統一市場監管和綜合行政執法，能有效地打擊侵犯知識產權的假冒偽劣和“假冒名牌不偽劣”的侵權違法行為，保護民族企業創新和“大眾創業、萬眾創新”的積極性。

三是將反壟斷職能歸於市場監督管理總局。反壟斷是維護市場秩序的重要抓手。新一輪機構改革之前，反壟斷行政執法主要通過商務部、國家發改委和工商總局三大機構實施，雖然執行同一部法律，但各司其職、互不隸屬。新一輪市場監管機構改革吸收國外成功經驗，將反壟斷行政執法職責授予一個機構，即市場監管總局，統一反壟斷法執法隊伍，有利於有效執行《反壟斷法》，准確界定反壟斷法覆蓋范圍，促進市場公平公正競爭，提高市場競爭效率。

二、新一輪市場監管機構改革的深遠影響

（一）實現政府市場治理能力現代化的新突破

深化國家市場監管機構改革，是貫徹供給側結構性改革的重大制度性變革，有利於推進政府治理市場能力現代化，圍繞建設現代化經濟體系，堅持質量第一、效益優先，促進經濟結構優化升級。構建市場機制有效、微觀主體有活力的市場經濟體制，不斷增強我國經濟創新力和競爭力，有效地促進經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，實現質量第一、效益優先。[2]

學術界和社會大眾經常討論一個問題：高質量安全性的產品是生產出來的還是監管出來的？高質量安全的產品既是生產出來的，更是監管出來的。從充分發揮市場配置社會資源的決定性作用來講，高質量安全的產品必然是生產出來的﹔從更好發揮政府作用的角度來看，高質量安全的產品也是政府監管出來的。政府統一市場監管能力越強、水平越高，生產、流通等環節的企業守法水平就越高，產品的質量和安全就有保障。

（二）營造良好的市場競爭秩序，破除“劣幣驅逐良幣”難題

市場監管總局真正實現大部制，發揮市場監管領域統一組織協調的綜合監督管理職能，兼顧專業化和統一性，強化行政執法和現場監管職能，建立高效、科學的市場監管和行政執法體系。市場監管總局負責法律、法規、規章、方針、政策、規劃、標准等制定，依法監督管理各類市場主體，規范和維護市場經營秩序，負責監督管理市場交易行為和網絡商品交易及有關服務行為，承擔產品質量、食品安全等監督管理責任，組織開展有關服務領域消費維權工作等。

如果通過統一市場監管和綜合執法，能夠形成良性循環，就能夠痛擊“劣幣驅逐良幣”，形成“以良幣驅逐劣幣”的良好秩序，為企業創造公平競爭的市場環境，為投資者創造安全可靠的投資環境。企業生產和銷售的產品質量和安全性越高，消費者購買意願越強，民族企業發展的市場環境越優良。消費者多買放心消費產品，刺激企業增加投資，消費和投資共同助力經濟增長。一是嚴厲打擊假冒偽劣產品，讓生產假冒偽劣產品的企業無處藏身，讓違法企業處處碰壁、無路可走。二是為遵紀守法企業成長壯大保駕護航，降低消費者選擇和搜索成本，減少社會資源浪費。三是培育企業責任主體意識，激勵企業生產和銷售優質產品。

（三）補齊制度短板，培育經濟新增長點

市場監管總局統一市場監管，從嚴重制約市場發展的重要領域和關鍵環節，從人民群眾迫切需要解決的突出問題著手，一手“補硬短板”，嚴格市場執法﹔一手“補軟短板”，健全產品標准、保護知識產權。一是有利於企業創新產品，以新產品供給創造新的消費需求，填補處於產業鏈高端的產品，形成新經濟增長點。二是有利於提升傳統產業鏈，提高傳統產品的層次和質量，以產品升級適應居民收入提高后的新需求，解決當前產能過剩中的低端產品過剩、低收入相對應的普通產品過剩、山寨產品過剩、信譽度低的產品過剩問題。三是企業創新產品和提升產業鏈都有產業聯動效應，有利於帶動相關產業和企業發展。

（四）重塑消費者對國產品牌的信心

近年來，國人熱衷於海外消費，固然有關稅、價格、匯率等經濟原因，更重要的原因是：國內市場監管缺位，難以有效地保護消費者權益，消費者對國貨缺乏信任感和信心，寧可到境外購買高價消費品也不願意在國內消費。

組建市場監管總局，加強市場監管和執法能力建設，營造安全放心的消費環境，恢復中國消費者對中國產品質量和安全的信心，使得消費者能夠放心地消費國內的產品，國內消費市場就會迅速擴張，並形成經濟新增長點。例如，在“十三五”期間通過加強市場監管維護消費者權益，恢復年輕媽媽們對中國奶粉的信心，讓巨大的、穩定的奶粉消費市場重新從國際市場回歸國內市場，讓中國從奶粉進口大國重新轉為出口大國。[3]

（五）提升中國產品國際競爭力

近年來，中國制造的國際影響不斷提高，國際市場需求也成為我國經濟全球競爭力的重要支撐。但與國際先進水平相比，我國產品的質量和檔次仍然有較大差距，在很多外國消費者心目中是低價低質的代名詞，嚴重影響了我國產品的國際競爭力，也將給 “一帶一路”倡議的全球經濟布局帶來負面影響。

目前，影響我國工業品出口的技術性貿易措施基本屬於典型的市場監管范疇，原先“九龍治水、各管一段”的市場監管體制監管缺位和空白點多，質量問題頻發。通過統一市場監管和綜合行政執法，實現全鏈條、全過程的無縫隙監管，將切實有效提升中國產品質量，提升出口產品的質量，增加出口附加值，增強我國產品的國際競爭力，培育和壯大中國經濟，助力“一帶一路”建設。

三、新一輪市場監管機構改革面臨的挑戰

（一）地方市場監管體制冗雜

原有市場監管機構改革採取了從基層開始的方式，鼓勵地方政府因地制宜，不同層級、不同職能的新機構在管理模式上差異性明顯。這就導致目前全國沒有統一的市場監管模式，各地機構設置不同，基層執法機構復雜多樣，機構數量、機構名稱、執法証件和制服都不統一。如遼寧、吉林、江蘇等地，在縣級層面採取工商、質監、食藥監“三合一”。安徽、山西、河北、湖南、四川部分基層是工商、質監“二合一”。浙江的舟山實行工商、質監、食藥監“三合一”，浙江的寧波是工商、食藥監“二合一”，而寧波各縣級局則實行工商、質監、食藥監“三合一”。

如此冗雜的監管和執法體系，工作層面存在上下對接難的問題，也給服務市場主體和人民群眾帶來許多不便，社會很難理解。目前，工商總局、質監總局、食藥總局等部門對市場監管和行政執法都有明確的規章制度，制式服裝、執法証件、執法文書、執法程序、辦案系統、投訴舉報系統都有各自不同的規定。有基層工作人員指出：“現在的情況是‘上面千條線，下面一根針’，上層是多個部門分頭管理，基層往往感到無所適從，加重了基層負擔，弱化了市場監管執法，影響了政府的信譽和權威。”

（二）部門法律法規互相沖突

市場監管機構合並之后，基層部門在開展市場行政執法過程中，既面臨原有不同部門法律法規的沖突，也面臨違法案件觸及多個部門的法律法規適用問題。工商總局《工商行政管理機關行政處罰程序規定》，質監總局《質量技術監督行政處罰程序規定》，食藥監總局《食品藥品行政處罰程序規定》，分別對工商、質監、食藥監部門辦理行政處罰案件作出了程序性規定。這些法規的具體要求並不一致，表現在：執法主體身份、執法主體資格、立案時間、核審案件、案件辦理期限等方面。

比如，案件辦理期限方面，工商部門要求自立案之日起90日內作出處理決定，案情復雜的，經機關負責人批准，可以延長30日，特別復雜的，由工商行政管理機關有關會議集體討論決定是否繼續延期。質監部門要求立案之日起3個月內作出處理決定，案情復雜的，經主要負責人批准，延長30日，特別復雜的，報請上一級質量技術監督部門批准，適當延長辦案期限。食藥監部門要求在60日內辦結，情況復雜的，經批准可適當延期，延期一般不超過30日。

（三）行政執法的信息化治理能力亟待加強

一是工商、質監、食藥系統的執法辦案軟件系統、處罰公示系統不統一。目前三個部門都有各自的執法辦案軟件系統，軟件系統的要求各不相同，對案件公示的要求也不一致，有些地方市場綜合監管部門反映每天辦公和辦案要打開三個不同系統，市場監管和行政執法效率低下。

二是案源信息來源渠道管理和流轉處理的信息化水平不高。對於投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦以及巡查檢查發現的各類案源信息未能有效利用信息化手段進行扎口管理﹔對案源信息的流轉處理也未能有效利用信息化手段，應按照分級管轄的原則進行分配，並全程電子化跟蹤。

三是利用信息化手段收集案件証據的能力不強。執法辦案的証據收集多數採用現場檢查、詢問筆錄等方式取得。如果當事人採用關閉電腦、刪除電子文件等方式拒不配合，則會陷入不能取証的尷尬境地。尤其是隨著移動電子商務、微商等新型社交媒體營銷、跨境電子商務的快速發展，網絡交易違法行為、手段的不斷翻新，給監管執法帶來了發現、調查、取証等環節上的一系列難題。

特別是，網絡產品和網絡交易監管手段相對滯后。面對網絡交易這樣以技術手段為基礎，以互聯網為運維空間的商業活動，傳統的監管手段已經無法滿足監管需求。基於互聯網的特點，借助信息技術手段開展監管執法工作顯得尤為迫切。目前，工商總局和各地工商（市場監管）部門初步建成了平台系統，但是技術和業務融合不夠，距離對違法行為精准收集、保存、認定電子証據的目標還有差距。

四、深化國家市場監管機構改革的對策建議

（一）完善市場監管法律法規

完善市場監管法律體系需要一部統一的《市場監管法》，綜合考慮線上、線下統一市場監管，明確市場監管機構的法律地位、權力和職責，明確規定進行市場監管目標、范圍與手段，規定行業受監管的業務和競爭性業務，市場監管的法律程序和方法等。此外，還需要加快制定一部專門的《電子商務法》。現有的監管依據主要是《消費者權益保護法》《合同法》《廣告法》《產品質量法》等等。這些法律在傳統商業市場上對消費者權益保護就不充分，加之電子商務是在這些法律出台后才出現的，不適應網絡交易的特殊性，更缺乏針對性。力爭在加強事中事后監管上取得新進展，維護市場公平競爭，促進優勝劣汰，為供給側結構性改革創造良好市場環境。[4]

（二）強化信息化支撐

強化市場監管機制創新的信息化支撐，加快全國“一張網”建設，加快建設全國市場監管“六大職能”統一的信用信息共享交換平台，形成以信用管理為核心的新型市場監管機制。完善產品“黑名單”制度，信用信息及時向社會公布，讓侵犯消費者權益的企業，受到監管部門、市場和社會的多重懲戒，增強誠信守法的自覺性。

關鍵在於整合消費者申訴舉報平台和“三總局”案件情報中心平台系統。首先，將12315（工商）、12365(質監)、12331（食藥監）、12358（發改委價格監管平台）整合成一個平台，建立投訴舉報指揮中心，全面承擔涉及市場監管領域的咨詢、舉報、投訴工作，確保受理、分流、處置、監督各環節責任落實到位。其次，組建案件情報中心平台。平台組成主要包括網絡情報監測系統、網絡証據信息收集系統、綜合信息整合系統、情報信息研判系統、案件理論支持系統和情報信息服務平台。明確相關部門對案源信息統一管理，利用信息化手段對投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦以及巡查檢查發現的各類案源信息，按照案件分級管轄的原則轉交相關執法部門處理，並對分配流轉出的案源信息進行全程電子化跟蹤，督促各級市場監督管理部門依法辦理。

（三）建立一支綜合執法隊伍

一是加強綜合行政執法的統一性和規范性，按照新組建國家市場監管總局的規章統一原工商、質監、食藥監等部門的執法要求，統一規范執法標准、執法程序、執法制服、執法証件、執法文書等，解決基層執法中面臨的難題。二是整合原來“三總局”相對獨立、互不兼容的辦公系統，建立統一的辦公自動化平台，提高工作效率。三是推行消費者投訴“一門受理”制度，著力解決消費者缺乏專業知識難以維權等問題。將現有的投訴渠道梳理整合到歸一個部門，其他各行政部門作為后台支撐分別行動。“一門受理”需要各地設置統一的投訴電話、統一的網上投訴網址，統一的面談辦公窗口等，方便消費者投訴。無論通過什麼渠道投訴，受理窗口接到投訴后，必須在規定時間內給出答復並作為績效考核指標。消費者維權遇到專業性強的問題，可以指定或委托消費者協會、專業中介組織、質量檢驗機構等進行專業化檢驗、檢測和論証，甚至實行“一對一”指導，對消費者投訴的問題予以專業性指導並提供咨詢建議，實現綜合執法改革與監管專業性的兼容。[5]

（四）加強社會共治，充分發揮行業協會作用

相比數量眾多、地域分布廣泛的生產、銷售企業來說，政府市場監管的資源和力量永遠都是有限的，因此就需要充分調動社會力量參與共治。在社會共治的多元市場監管網絡中，政府應充分發揮社會中介組織、媒體和公眾的作用，逐漸從單一主體轉變為引導者。

一是發揮行業專業協會作用，促進企業自律。行業協會作為企業自發形成的中介組織，其產生本身就意味著企業自身主導的監管，行業協會的充分發展會促使越來越多的企業主動或被動地參與提高自身水平、優化市場服務、減少市場沖突，潛移默化地培養企業的自我監管意識和監管能力。

二是強化社會議事協調機制，促進交流溝通。一方面，行業協會植根於企業，能及時了解會員企業經營活動，反映行業呼聲。另一方面，行業協會充分履職需要與市場監管部門進行有效交流和銜接。強化社會議事協調機制，既容易被企業接受，又可大大降低政府監管成本。

參考文獻

[1] 黨的十九大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 王健,王鵬.經濟學永恆的命題與供給側結構性改革[J].福建論壇，2016(8).

[3] 王健，林立.加強市場監管 擴消費穩增長[J].行政管理改革，2016(5).

[4] 張茅. 推進中國商事制度改革和市場監管將從五方面著手[Z].中國新聞網，2018-03-19.

[5] 劉鵬.中國市場經濟監管體系改革:發展脈絡與現實挑戰[J].中國行政管理，2017(11). 

來源：《行政管理改革》2018年第7期