以推行第三方評估促進軍民融合向更深更實發展

習主席在十九大報告中強調要“更加注重軍民融合”，並將軍民融合列入國家七大戰略之一。貫徹習近平關於軍民融合深度發展思想，落實十九大對軍民融合的新部署，需要以更大的決心、更實的舉措、更科學的方法，推動軍民融合往深處走、往實裡落。第三方評估作為一種有效機制和科學方法，在衡量融合進度、檢驗融合績效、促進融合發展上具有重要作用和特殊優勢，應當在軍民融合發展中積極推行、全面實施。

一、推行軍民融合第三方評估必要性和可行性

習近平於6月20日主持召開中央軍民融合發展委員會第一次全體會議時提出：“要著眼於提高軍民融合發展整體質量效益，強化督導評估，形成軍民融合發展的鮮明導向和評價標准規范”。探索建立和規范軍民融合項目第三方評估機制，對於更好推動軍民融合創新和科技成果轉移轉化、助力形成軍民融合深度發展新格局具有重要意義，且目前我國已具備全面推行第三方評估的良好基礎和條件。

（一）委托第三方評估政府投資項目是發達國家的普遍做法

在傳統的政府投資項目管理模式中，項目管理部門身兼“裁判員”與“運動員”的雙重角色，難以保証項目評估的公正性。對於政府投資的重大項目，發達國家通常不直接組織評估驗收，而是資助獨立的第三方社會咨詢評估機構來實施，評估結果具有高度的透明性。例如，美國聯邦政府提供了超過50%的科研經費撥款，但並沒有成立專門負責評價科研項目的機構，而是出資委托專業性強、信譽良好的社會第三方咨詢評價機構，承擔具體的科技計劃項目評價活動。法國則形成了受到全社會普遍認同的標准、透明的評價辦法和程序，承擔項目的企業自主決策是否接受並委托評價機構，結果具有高度的透明性，在保密范圍內可公開供公眾進行查詢。德國政府則委托相對獨立的科學委員會，負責對國家重大項目進行評價。從發達國家實踐看，政府作為出資人與評估機構相互監督，有效促進了評估的公平性和公正性。

（二）實行軍民融合項目第三方評估是轉變政府管理職能的重要舉措

目前我國政府正處在向服務型政府的轉變過程中，轉變政府職能、建設科學合理的管理模式是加強項目管理、提高項目質量和創新性的核心問題。開展軍民融合項目的第三方評估，是對現有監督、自我評估的重要補充。軍民融合項目第三方評估機制的引入，是從深化社會組織管理制度改革的全局出發，加快轉變政府職能，激發社會組織活力的有效手段，實質是政府管理部門通過職能轉變，分離出部分職能交給第三方機構來完成，不但能夠形成一種必要且有效的外部制衡機制，而且有助於反推標准環節的改革創新，有助於更好地協調軍民技術轉移、產業融合，有助於加強軍民融合重大項目監管，提高整體質量效益。

（三）建立第三方評估機制是加快形成軍民融合創新體系的當務之急

當前，我國軍民融合正在加速發展，各級政府在軍民融合上的投入越來越大，項目安排越來越多，在快速發展的同時也存在一些盲目跟風、借機圈地等現象，一些政府部門也存在既當“裁判員”又當“運動員”的問題。為此，在軍民融合重大規劃計劃和項目建設管理方面，建立和實行第三方評估機制，對於解決軍民融合發展中存在的各種問題，從治理體系和治理能力入手提高監管能力具有重大意義。一是增強評估的客觀公正性。實行第三方評估能夠擺脫甲方和乙方的利益束縛，站在第三方的立場，客觀公正地對規劃計劃的合理性、科學性和項目建設的績效給出正確結論。二是擴大評估的社會參與性。採用政府購買服務的方式開展第三方評估，所有的社會組織都可以通過競爭參與評估活動，打破自我評估局限性和少數人評估的壟斷性，通過廣泛參與提高評估質量。三是突出評估的技術專業性。通過加強第三方評估機構的專業化建設，讓專業的團隊、專業的人、用專業的方法做專業的事，保証評估的精准性。

（四）推行第三方評估已具備良好的工作基礎和保障條件

近幾年在借鑒國外先進經驗和實踐探索基礎上，我國在第三方評估機制上進行了積極探索，制定了有關的政策法規，在一些領域取得重要進展。在宏觀政策方面，2015年，民政部頒發《關於探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，明確了建立社會組織第三方評估機構的總體思路、基本原則、政策措施和組織領導等。在實踐項層，國家中長期發展規劃已經探索實行了第三方評估，政府績效評價也將第三方評估視為重要手段，教育、慈善事業、精准扶貧也引入了第三方評估機機制。尤其在科技方面，2016年，科技部廢止《科學技術成果鑒定辦法》，要求各級科技行政管理部門不得再自行組織科技成果評價工作，從科技項目遴選到科技成果評價，一律由委托方委托第三方專業評估機構進行。各領域開展第三方評估的實踐，從政策法規、理論方法、專業隊伍等各方面為軍民融合發展實行第三方評估提供了堅實的工作基礎和寶貴經驗。

二、推行軍民融合第三方評估的總體思路及需要把握的工作重點

軍民融合包含基礎設施、產業發展、裝備科研、人才培養、軍隊社會化保障等各個領域，涉及黨政軍企、研究院所各類單位和部門，是一項十分復雜的系統工程，對軍民融合實行第三方評估需要明確工作思路、把握工作重點、抓住關鍵環節，確保評估工作不偏離方向、不流於形式，做到評估方法科學、評估依據可靠、評估結論客觀。

總體思路是：深入貫徹習近平總書記軍民融合重大戰略思想，著眼以評促融、以評促建、以評促效益,按照“整體籌劃、科學組織，先易后難、分步實施，專兼結合、建強隊伍，完善手段、強化支撐”的思路，扎實有效地把第三方評估開展起來。總體目標是：逐步實現第三方評估覆蓋軍民融合全要素、各專業、多領域，貫徹規劃計劃制定、重大項目立項、建設績效考評、科研成果鑒定等事前、事中、事后全過程，建立一套科學的第三方評估政策法規和標准體系，培養一批能力強、專業精的第三方評估隊伍，全面提高評估的精准性、客觀性和公正性，通過嚴格的第三方評估倒逼各級、各部門把軍民融合發展引向深入、把各項工作落到實處。

針對當前軍民融合第三方評估發展現狀及應該突破的關鍵問題，需要重點在以下幾個方面進行深入研究探索：

（一）評估范圍、內容及分類

在評估的范圍上，依據“十三五”規劃中明確的基礎設施、產業、科技、教育、社會服務、國防動員等六大領域，細化確定評估的具體范圍及內容﹔在評估的環節上，對規劃計劃、項目立項、成果驗收等不同時間節點，明確評估的時機和要求﹔在評估的重點上，突出對規劃計劃實施情況和重大項目建設績效的事后評估，做到既重過程更重結果，既重定性更重定量。通過深入研究和實踐探索，將這些問題納入軍民融合相關政策法規和標准規范，確保評估工作於法有據、規范有序、權威高效。

（二）評估資質及監督

對評估主體進行深入研究，規范評估資質，科學制定准入機制。同時，對評估主體的公正性、客觀性、科學性等方面也需要進行長期跟蹤和嚴格監督，建立責任追究機制，通過嚴格的資質審核和跟蹤監督，逐步去劣存優，提高評估工作的整體質量效益。

（三）評估程序和方法

研究制定一整套標准化的評估程序和方法，先評什麼、后評什麼，哪些用定性方法、哪些用定量方法，哪些以人為主評、哪些以系統為主評，做出詳細設計，並充分運用淨評估、統計學、SWOT、平衡記分卡、大數據、人工智能等方法手段，使評估工作走上標准化、規范化、流程化的軌道。

（四）評估指標和模型

以科學價值、軍事價值、技術價值、社會價值、經濟價值、文化價值為主，研究建立與基礎設施、應急動員、信息資源、科技創新、裝備制造、金融支持、國防教育、人才培訓等各類相關專業和行業相適應，覆蓋軍民融合主要領域，貫穿預研、立項、研發、產業化、推廣應用全過程的標准體系框架。以戰斗力、生產力、創新力、融合度貢獻和資源使用效益為主要標尺，從軍民融合規劃設計、項目安排、技術創新、成果轉化等重要環節選擇關鍵指標及相應量值方法。

（五）各項配套保障內容

在人才隊伍建設方面，按照專業分類和領域需求，研究建立專家庫、人才庫。在信用體系建設方面，研究建立軍民融合第三方評估機構信用等級評價體系。在保密體系建設方面，規范第三方評估機構的保密制度，設立保密資質，進行保密教育。在手段建設方面，研究建立信息化、網絡化的評估支持系統。形成完整科學的評估指導理論和規范，以此指導評估機構建設和評估實踐活動開展。

三、圍繞軍民融合戰略執行和重大項目建設先行開展第三方評估的措施建議

為把軍民融合第三方評估盡快開展起來，在實踐中探索規律、總結經驗、培養隊伍，在此基礎上向各領域、全方位推廣，可以考慮以軍民融合戰略執行和重大項目建設為先行先試，以此為切入點和發力點，在理論研究與實踐探索的結合中，把第三方評估的一些重難點問題搞深搞透，形成具有我國特色的軍民融合第三方評估體系。

（一）突出評估內容的針對性和實用性。當前，可主要圍繞國家軍民融合戰略規劃執行整體進展和重大項目建設績效兩個大的方面開展評估。

1.戰略規劃整體進展評估。可結合“十三五”中期評估，對《關於經濟建設和國防建設融合發展的意見》、《經濟建設和國防建設融合發展“十三五”規劃》貫徹執行階段性情況，以及國防需求和有效供給之間匹配度等進行評估，尤其把國防建設核心領域供應鏈建設作為評估重點，全面衡量國家在國防領域自主設計、自主研制、自主生產能力與維護國防安全、建設世界一流軍隊的實際需求之間存在的不足和差距，並分析原因、研判趨勢、提出對策，通過評估促進戰略規劃有效落實，加快供給側結構性改革和供應鏈完善，從根本上推動自主創新能力和軍民融合度跨越式提升。

2.重大項目建設績效評估。貫徹習總書記關於“向軍民融合重點發展領域聚集用力”的要求，以關乎融合發展全局的重大項目、重大工程為切入點，圍繞項目執行的“量、質、效”三個維度和事前、事中、事后三個時間節點開展第三方專項評估。通過先行先試探索一套運用第三方力量開展重大項目和專業領域評估的方法論體系和操作規范。

（二）強化第三方評估機構的專業性和獨立性

以獨立第三方機構為依托，採取聘任專家制和建立專家庫相結合的方式，建立純屬於第三方的評估機制。專家遴選參考條件：一是擁有國家承認的理工、經濟、工商管理、裝備研制、裝備管理等相關專業的碩士以上學位﹔二是在科技評價、裝備質量評估、項目評審等相關領域具有3年以上工作經驗﹔三是具有副高級以上技術職稱。

（三）注重評估程序的規范性和操作性

嚴格執行中央精神、國家有關政策和標准規范，按照國防司的委托要求，以評估機構為主導，設計評估方案並組織實施。具體程序為：接受任務委托→成立評估工作組→制定評估方案→遴選專家→編制指標體系→收集數據和相關信息→整理專家意見→形成評估報告→提交報告。

（四）體現評估方法的科學性和先進性

運用模型驅動的系統工程理論、大數據技術和人機結合方法，建立智能化、網絡化評估決策支持系統，輔助專業人員進行科學評估，增強評估結果的客觀性和權威性，減少主觀隨意性。在具體評估中，綜合採用指標分析法、層次分析法、數據包絡分析法等，確保評價質量和效率。

（五）保証評估結論的客觀性和公正性

為確保評估過程和結論獨立、客觀、公正、專業、嚴謹、有效，評估實踐中遵循以下原則：

1、評價人員構成。根據評價內容的實際需求，選擇一定數量的專業評估人員組成評估工作組，一般為3-5名。工作組主要以第三方評估機構的工作人員為主，也可根據實際情況，邀請1-2名非本機構專家參與工作組的工作。

2、專家遴選。專家的遴選既要遵循代表性、專業性、權威性、回避性原則，又要兼顧各利益相關方的利益均衡。專家負責根據所提供的數據和材料，結合個人的經驗做出獨立、客觀、准確的判斷，並提交評估意見。

3、責任追究。對第三方評估機構和參評專家的工作表現和評估效果進行全面跟蹤，對重大評估結論實行終身負責制。對在評估工作中弄虛作假者，實行一定經濟處罰，並取消參評資格﹔對違反法律造成嚴重后果者，依法追究法律責任。

4、數據收集與使用。評估過程中以評估機構收集的客觀數據為主（至少佔三分之二），以委托方和被評估方提供的數據和材料為輔。評估機構收集的客觀數據包括評估機構通過問卷調研、實地考察、公開文獻和材料的調研等﹔委托方和被評估方提供的數據包括自評報告、年度工作總結、檢測報告等。

5、評估報告編制。評估報告由工作組按照約定的規則，採用定性與定量相結合的方法，應用一定的加權算法對參評專家的意見進行綜合后得出評價結論，並起草評價報告﹔報告形成后進一步征求專家組的意見，經專家組討論修改形成最終的評價報告，並由專家簽字，由評價機構蓋章。

6、評估過程和結果公開。對於非涉密項目，其評估過程和結果應通過指定渠道對外公布，包括官網、報紙、期刊等。同時，可利用行業協會的自律原則，對評估過程進行監督。

通過開展先行先試，形成一套成熟的第三方評估理論、方法和規范，培養一批高素質、專業化的第三方評估機構和人才隊伍，在此基礎上將第三方評估全面推向《“十三五”國防科技工業發展規劃》、《關於推動國防科技工業軍民融合深度發展的意見》、《“十三五”期間推進軍事后勤軍民融合深度發展的實施意見》、《經濟建設與國防建設密切相關的建設項目貫徹國防要求管理辦法（試行）》，以及《“十三五”科技軍民融合發展專項規劃》和人防、交戰、國民經濟動員等專項規劃、指導性文件貫徹執行的評估，逐步實現第三方評估內容全覆蓋、工作常態化。（作者系中央軍委戰略規劃辦信息化建設政策法規研究中心原主任）