中國全球治理觀：時代背景與挑戰

內容提要 當今世界面臨和平赤字、發展赤字、治理赤字的嚴峻挑戰。其中，治理赤字是根源，和平與發展赤字是表現。原有的全球治理體系無法充分應對時代新挑戰，致使 “治理失靈”現象的出現。因此，設計理想的治理模式，改變治理赤字的現狀，都亟須深刻理解時代新背景，對症下藥。隨著中國逐漸成為全球治理的重要參與者，不僅僅為世界貢獻了大量全球公共產品，更是為實現緊跟時代精神、合作共贏、包容共享、監管有力和公共產品充足的理想治理目標，提供了中國智慧和中國方案。

中國參與全球治理的

時代背景

在當前特殊的時代背景下，多邊合作存在普遍問題，激勵不足、“搭便車”文化和制度非中性的程度進一步加劇，“治理失靈”致使世界對中國參與的訴求與日俱增。

第一，全球化與逆全球化兩股思潮的交互。全球化是人類社會發展歷程中的主導潮流，經濟全球化是其中最主要的表現形式之一。而近年來發生的英國脫歐、特朗普當選美國總統並明確表示出保護主義傾向等“黑天鵝事件”，卻讓人們對全球化潮流心生質疑。雖然在諸多歷史周期節點上，質疑全球化的聲音總會出現，但我們在批評全球化的同時，也應客觀公正地反思全球化的工具屬性。此輪逆全球化的思潮制造了諸多不確定性。值得一提的是，歷史上往往是弱者站出來呼吁警惕全球化會具有破壞性。此次卻是一些常規上引領全球化、提供全球公共產品、駕馭全球治理方向的傳統發達經濟體開始帶頭質疑全球化。

第二，發達國家提供公共產品動力不足。實際上，發達國家並不是反對全球化，而是在探究究竟“什麼樣的全球化”才更有助於實現本國利益。在某種意義上，它們在反思如何參與全球化、在何種程度上提供公共產品和參與全球治理才能使自身利益最大化。因此，在全球化與逆全球化交替的時代背景之下，傳統公共產品供應國提供公共產品的動力相對減弱，因為它們已然開始計較得失。以全球經濟治理領域為例，全球經濟增長與發展的壓力依然很大，對公共產品需求量巨大。發達國家經濟緩慢復蘇，國內問題叢生，對提供全球公共產品興趣不大﹔而新興經濟體國家的貢獻日益增加，卻享受不到對稱的國際話語權。

第三，外部世界政策環境和國際力量對比存在不確定性。主要發達經濟體國家政策方向不明確：難以預估美國經濟政策可能在全球范圍內帶來的溢出效應，難以判斷歐洲變局的震蕩效應。此外，各問題領域內的力量對比形勢不明朗。主要國家或經濟體之間的力量對比格局，將直接影響到主要議題領域內的力量分布，並對治理結果具有決定性影響。例如，在貨幣領域內，國際貨幣籃子的多元化格局未定。一旦歐元衰落，是否意味著人民幣國際化緩慢，而美元一家獨大、負面溢出效應持續存在的歷史延續？還是，歐元回穩，人民幣國際化進程順利，美元持強，歐元和人民幣影響力漸升？在貿易領域內，規則碎片化趨勢持續，雙邊、多邊規則並行發揮作用。如何在此輪發達經濟體“引領”的規則“碎片化”中辨識利益，如何尋求貿易便利化優勢的延續，依然是擺在我們面前的重大挑戰，需要作為主要利益攸關者的大國能夠參與提供諸如包容性規則等全球公共產品。在投資領域內，美歐等發達經濟體刻意制造障礙、不發達經濟體和欠發達經濟體的投資風險都在提醒我們，影響投資便利化的制度性障礙非常嚴峻，亟需全球共識、規則和充足的公共產品予以應對。在氣變領域內，伴隨美國的退出，《巴黎氣候協定》的成果能否得以維系？

第四，新問題領域存在規則真空。在一些新興的、非傳統安全領域內，例如網絡空間等全球公域的治理存在規則真空、公共產品缺乏、治理赤字。在很多傳統問題領域內，治理已然有法可依，而這些新興問題領域則缺乏公認的、成熟的和可以參照的法律、法規或規則。這種無法可依、無章可循的狀態一方面顯示了公共產品赤字的現狀，另一方面也意味著在行動自由度的土壤上很容易萌生制度非中性的問題。圍繞這些領域治理話語權的爭奪門檻高筑。在規則塑造方面，發達國家具有發展中國家無法超越的先天優勢，因此很容易再次主導規則塑造，無須提供大量公共產品，就能享受制度非中性的“先行者優勢”。所謂的高門檻主要指先進科技、研發能力和雄厚資金的支撐。在全球范圍內，往往隻有少數大國、特別是主要的發達經濟體才有能力承擔，而且他們在規則塑造層面享有更加充分的經驗可循。規則真空使得制度非中性的情況更易產生。當然，萌生新的問題領域也意味著更多的靈活度、自由度和參與機遇，同時也意味著參與治理、分攤公共產品的“成本—收益比例”不明確，進而難以說服各國參與公共產品融資。成員國更加傾向於保持觀望，或者隻想“搭便車”的姿態。

時代背景進一步加劇了公共產品赤字，不確定性的未來形勢又增加了萌生制度非中性的土壤。加之主要的國家提供公共產品的動力不足，形勢就變得更為嚴峻。在這種狀況之下，需要通過一種合適的機制設計，框定合理的治理格局，確定國際多邊合作的基本治理原則。

理想的全球治理機制的

基本特征

在國際多邊合作的現實情景中，反觀避免“治理失靈”的可行性路徑，很容易認識到，在無政府狀態下難以避免的國際機制的設計缺陷（特別是監管不力）正是問題所在。那麼，國際社會究竟需要提供一個什麼樣的機制設計來減少無政府狀態對多邊合作的危害，進而為主要供應者分攤公共產品提供激勵、將“搭便車行為”限制到可控范圍、避免制度非中性帶來的合法性欠缺呢？理想的全球治理機制應該具有哪些基本特征呢？

第一，緊扣時代主題，制定危機預警與防范，應對世界上與日俱增的不確定性因素。在新時代，安全問題的非傳統性與日俱增。例如，發生在布魯塞爾、倫敦和巴黎等地的爆炸案引發區域內外的高度警惕。歐洲面臨著國內經濟社會發展不均衡、移民帶來工作崗位進一步吃緊、移民的融入和區分普通移民與恐怖主義等諸多問題。這些問題的解決，並非短期事件，而需制定長效機制，從經濟社會發展入手。此外，治理這些問題需要各國之間進行信息共享，制定和完善危機預警與防范機制。

第二，合作共贏和包容性精神。確保各種類型的成員有意願普遍參與，利益訴求能夠得到充分的表達和保障。各類全球性問題的基本屬性決定了，隻有各國一致努力，合作治理，才能有效應對。而國家與國家之間，有沖突，也有合作﹔有差異，也有共識﹔有分歧利益，也有共同利益。隻有摒棄沖突，求同存異，才能實現共贏。

第三，堅持普遍參與、監管充分的基本原則。所謂普遍參與、監管充分討論的是全球治理合法性和有效性的問題。全球治理討論的是多邊合作的問題，需要堅持一定的原則，並輔以適當的約束性手段（例如制裁），維護多邊合作的有效性與合法性，確保規則得以遵守、決議得以落實、權力得以監管和限制、違約行為得以受到懲罰。

第四，充足的公共產品供應需要兩個基本條件得以維系。一是大國的積極參與，因為大國具有天然的優勢，是公共產品的主要提供者。在資金、技術和應對經驗方面，大國具有明顯優勢。在全球范圍內，公共產品的赤字情況嚴重，需求嚴重大於供給。如果全球主要大國缺乏提供全球公共產品的動力，各類問題就很難得以充分治理。二是有效的融資平台和渠道，因為即使是超級大國，它提供公共產品的能力也是有限的，必須開創多元的融資渠道，保持公共產品的有效供應。以發展為例，如果無法開辟多元的融資方式和渠道，沒有哪個國家有能力提供足夠的資金和技術來應對全球的發展與貧困問題。

綜上，隻有充足和可持續的公共產品供應，才能確保全球性問題得以有效治理，各國的利益得以充分保障，世界秩序穩定，人民福利提高。

中國全球治理觀對世界的

理念貢獻

隨著經濟實力的上升，中國逐漸成為全球治理的重要參與者、全球公共產品的重要貢獻者之一，更是積極為促進世界經濟增長、世界和平穩定、世界秩序公平合理貢獻中國智慧。習近平總書記在多個場合多次提到中國參與、改革和完善全球治理的重要思想。總結和梳理中國的全球治理觀，將有助於我們更為深刻地認識到，中國參與全球治理的具體實踐中，處處折射出中國為世界做出的理念貢獻：為完善全球治理、克服治理赤字、應對治理失靈，積極提供中國方案，貢獻中國智慧。中國全球治理觀的主要內容可以概括為以下幾個方面。

第一，中國倡導的全球治理理念緊扣時代主題。冷戰結束以來，人類步入新的歷史階段，世界日益一體化，各行為體之間的復合相互依賴程度不斷加深。全球化的潮流正是也將持續作為這種相互依賴世界秩序的重要塑造者，具體表現為商品、服務、資本、技術在全球范圍內迅速擴散與流動。國界不再成為商品、服務、資本、技術迅速擴散的重要阻礙﹔與此同時，全球化也帶來了一系列全球性問題，這些問題超越國家疆界，事關整個人類的福祉，隻有各國合作治理，方能予以有效解決。不管對各類思潮的質疑如何，全球化帶來的復合相互依存是一個客觀現實。並非簡單“關門”躲避，就能將諸如恐怖主義、網絡犯罪等全球性問題關在門外。

習近平主席於2015年接受《華爾街日報》採訪時指出，“世界上很多有識之士都認為，隨著世界不斷發展變化，人類面臨的重大跨國性和全球性挑戰日益增多，有必要緊跟時代步伐，對全球治理體制機制進行相應的調整改革。這種改革並不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創新完善。‘窮則變，變則通’。無論是一個國家，還是世界，都需要與時俱進，這樣才能保持活力”。

第二，合作共贏是中國全球治理觀的核心思想。首先，從全球治理的問題屬性出發，弘揚合作共贏的理念具有必要性。全球治理應對的是日益緊迫、前所未有、跨出國境的非傳統安全問題。這類問題的屬性意味著需要各國合作治理，而應對這些問題又符合各國的共同利益。正如習近平主席在華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合歡迎宴會上的演講中指出：“合作是實現利益唯一正確選擇。要合作就要照顧彼此利益和關切，尋求合作最大公約數。”其次，合作共贏的基本思想深深根植於中國的傳統文化當中。因此，正如習近平總書記在中共中央政治局第27次集體學習時指出，“要推動全球治理理念創新發展，積極發掘中華文化中積極的處世之道和治理理念同當今時代的共鳴點，繼續豐富打造人類命運共同體等主張，弘揚共商共建共享的全球治理理念”。最后，合作共贏的精神內核切合時代的基本特征。習近平主席在金磚國家領導人第五次會晤時強調，“不管國際風雲如何變幻，我們都要始終堅持和平發展、合作共贏，要和平不要戰爭，要合作不要對抗，在追求本國利益時兼顧別國合理關切”。 

第三，中國倡導的全球治理理念闡述了全球治理改革的努力方向，堅持聯合國憲章的宗旨和原則，努力推動國際關系向民主化、法治化及合理化方向發展。2016年9月，習近平主席同南非前任總統祖馬舉行會談時突出了南南合作的重要性，強調促進國際關系民主化要深化發展中國家間合作，中方一向重視同發展中國家保持合作。言及全球治理應該遵循的原則，習近平主席於2014年7月在巴西國會發表演講時指出，“維護和弘揚國際公平正義，必須堅持聯合國憲章宗旨和原則。我們應該提倡尊重各國主權和領土完整，尊重世界文明多樣性和國家發展道路多樣化，尊重和維護各國人民自主選擇社會制度的權利，反對各種形式的霸權主義和強權政治”。

言及全球治理的民主化、法治化及合理化，習近平主席在和平共處五項原則發表60周年紀念大會上的講話中提到，應共同推動國際關系民主化，“壟斷國際事務的想法是落后於時代的，壟斷國際事務的行動也肯定是不能成功的”﹔應共同推動國際關系法治化，“推動各方在國際關系中遵守國際法和公認的國際關系基本原則，用統一適用的規則來明是非、促和平、謀發展”﹔應共同推動國際關系合理化，“適應國際力量對比新變化，推進全球治理體系改革，體現各方關切和訴求，更好維護廣大發展中國家正當權益”。

第四，中國倡導的全球治理理念強調新型大國關系的重要地位，求同存異，共謀治理與繁榮。大國在參與全球治理，提供公共產品方面具有天然的能力優勢。一旦大國具有合作治理的意願，將是世界各國的福音。相反，一旦大國關系處理不好，國際秩序將可能會陷入沖突的深淵，更不用提能夠實現世界的有效治理。

中美關系是世界上最主要的大國關系之一。客觀物質層面上，兩國有能力參與全球治理，為世界籌得公共產品。同時，兩者也在全球治理領域有著廣泛而共同的利益。一旦中美兩國有意願謀求合作，將會大大提高全球治理的有效性，緩解治理赤字。習近平主席在華盛頓州當地政府和美國友好團體聯合歡迎宴會上的演講中指出：“中美兩國合作好了，可以成為世界穩定的壓艙石、世界和平的助推器。中美沖突和對抗，對兩國和世界肯定是災難。中美應該和能夠合作的領域十分廣闊。

第五，中國的全球治理理念中，不乏對開拓多元的融資渠道的重視。借助新興的治理平台，積極參與全球治理。隻有獲得可持續的融資，才能謀求可持續的發展。目前，全球基建資金缺口上萬億美元，對投融資的需求量巨大，遠遠超出任何國家、多邊金融機構、企業或個人能力所能及的范圍。加之發達國家提供公共產品的動力削減，缺口問題導致的發展治理赤字形勢更為嚴峻。在這種狀況下，我們更加需要一些新的融資平台，同時，我們還需要多元化的融資方式，例如訴諸公私合營（PPP）等模式，通過拓寬渠道和增加融資方式靈活性等，改變投融資長期嚴重赤字的狀況。

在過去的幾年內，中國倡導建立了亞洲基礎設施投資銀行和金磚新發展銀行。以后者為例，金磚機制是南南合作、推動全球治理的重要平台，更加能夠了解發展中國家對投融資的需求。相信在未來，它們將能夠通過提供新的融資渠道、改善投融資的條件限制，並且尋找更加豐富的融資方式等手段，為改善融資缺口導致的治理赤字問題作出貢獻。

（作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員，國際戰略室副主任）

來源：《當代世界》2018年第4期