建立自治法治德治的基層社會治理模式

[摘 要] 基層社會自治法治德治模式的不同定位、主體責任、治理體系和運作機制，對加強中國社會治理體系的建立有三個重要的創新點：統籌社會力量的協同機制﹔激發人民作為基層治理的主體作用﹔推動法治為自治和德治服務功能。如何實現中國社會化、法治化、智能化和專業化的社會治理目標？需要發揮基層社會自治的作用，正確處理好三治模式之間的協同關系，提升社區、社工和社會組織三社聯動能力，以促進中國社會和諧建設，確保人民的基本權益。

[關鍵詞] 基層社會治理﹔自治﹔法治﹔德治

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是首次在黨的重要報告中將自治、法治、德治相結合應用到鄉村治理體系之中，同時也適用於中國基層社會治理模式。關於自治、法治和德治相結合的概念，在《中共中央 國務院關於加強和完善城鄉社區治理的意見》中專門提出，充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合。從三治有機融合到三治相結合，標志著中國特色社會主義社會治理體系進入新時代。

習近平總書記強調，加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人，隻有人與人和諧相處，社會才會安定有序。[1]社會治理的重心必須落到城鄉社區，社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。在新的發展形勢下，認真貫徹落實黨的十九大精神，貫徹落實習近平總書記關於社會治理的重要精神，就必須緊緊圍繞“人”這個核心，積極創新基層社會治理理念和模式，推進“自治、法治、德治”建設，不斷探索基層社會治理的有效路徑。

黨的十八屆三中全會決定提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。

隨著城鄉一體化建設和社會主義現代化進程不斷推進，國家政府的管理模式從“管制”走向“治理”。我們黨作為執政黨，通過自治、法治、德治以及民主協商來治國理政。不斷完善社會治理體系的制度，提升社會治理現代化，以實現建立國家治理體系的目標。

一、明確基層社會三治主體，打造社會治理基礎工程

黨的十九大報告指出，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化水平。在基層社會治理體系中，自治、法治和德治相結合的機制中，誰是基層社會治理體系中的主體？從黨中央提出的社會治理體制中，治理城鄉社區的主體由五個方面的代表組成，包括基層黨組織的代表、基層政府的代表、基層社會力量的兩個代表（包括企業的代表、基層社區組織的代表）和居民的代表。這四類治理主體的代表各有自己的職能和作用，是一種有機契合的社區共治體系，是在中國共產黨領導下政府治理、社會調節、居民自治良性互動的結構體系。這種基層社會治理結構體系不同於西方國家和地區，又不同於我國傳統的城鄉社區管理。

基層黨組織是三治主體的第一方面代表。黨的十九大指出，堅持黨對一切工作的領導。因此，基層黨組織承擔起社區事務的領導地位。如何充分發揮基層黨組織領導核心作用？基層黨組織並不是什麼都管，而是負責基層的政治建設、黨的組織建設和基層社會治理制度建設。政治建設的內涵是加強和改進街道（鄉鎮）、城鄉社區黨組織對社區各類組織和各項工作的領導，確保黨的路線方針政策在城鄉社區全面貫徹落實﹔黨的組織建設是基層各個單位需要建立基層黨委、總支或者支部，或者聯合支部，沒有黨員的單位需要派遣黨代表﹔基層社會的黨組織需要健全和完善基層社會治理的制度建設。

基層政府是三治主體的第二方面代表。如何有效發揮基層政府主導作用？這需要基層政府制定出區縣職能部門、街道辦事處（鄉鎮政府）在社區治理方面的權責清單﹔依法厘清街道辦事處（鄉鎮政府）和基層群眾性自治組織權責邊界，明確基層群眾性自治組織承擔的社區工作事項清單以及協助政府的社區工作事項清單。基層政府組織是基層社會三治的第二個主體，也就是基層政府治理，基層政府需要切實履行城鄉社區治理主導職責，加強對城鄉社區治理的政策支持、財力物力保障和能力建設指導，加強對基層群眾性自治組織建設的指導規范，不斷提高依法指導城鄉社區治理的能力和水平。

社會力量是三治主體的第三個方面的代表。基層社會三治主體中，社會力量的重要性愈來愈明顯，社會力量的主體包括基層社會組織和企業。基層社會組織具有公益性和公共性特征，基層社會中的社區基金會、社團和社會服務機構是社區和諧的重要力量，它能夠起到穩定器和緩沖帶的作用。實踐証明：有效推進社區、社會組織、社會工作的“三社聯動”，有利於完善社區組織的工作體系，包括發現居民需求、統籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業社會工作團隊參與。在發揮社區社會組織作用的同時，還需要考慮積極引導駐社區機關企事業單位、其他社會力量和市場主體參與社區治理。

城鄉社區成員是三治主體的第四個方面的代表。在城市社區就是居民（包括居民和外來務工人員）、農村社區就是農民（如果是城中村，也包括外來務工人員）。如何發揮基層群眾性自治組織的基礎作用？這需要進一步加強基層群眾性自治組織規范化建設，合理確定其管轄范圍和規模，促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接。加快工礦企業所在地、國有農（林）場、城市新建住宅區、流動人口聚居地的社區居民委員會組建工作。作為居民自治，鄉村自治的組織形式，它是中國基層社會治理的獨特創新，也是中國特色社會主義的重要特征。

綜上所述，五個三治主體，即基層社會黨組織、基層政府、城鄉社區企業、城鄉社區社會組織和城鄉社區成員，五個三治主體是創新社會治理基礎工程的載體。事實上，不同的社區，無論是城鎮化的農村，還是鄉村化的城鎮，需要明確不同發展階段三治主體的不同地位和作用。總的原則，就是堅持黨領導基層社會治理的一切工作，發揮基層社會政府治理的主導作用，統籌發揮社會力量的協同作用，進一步注重發揮城鄉社區成員的自治功能，發揮其主人翁的作用，做到相互平衡、相互支撐、相互制約，以實現共同發展的共治目標。

二、明確基層社會自治目標，健全基層社會自治體系

自治是基層社會治理的基本目標，致力於政府與人民對公共生活的協同治理，它有賴於城鄉社區成員的自願合作，有賴於社會治理機制中如何激發社區成員的內驅動力，這既保証了公共利益最大化，又確保了社區成員的個人權益、個人意願的實現。因此，基層社會自治的基本目標是保護人民的人身權、財產權、人格權。

自新中國成立以來，我國推行的基層群眾自治制度，不僅是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑，也是對基層社會自治的積極探索。從我國69年來的基層社會治理的實踐看，由於政府大包大攬、管得過“寬”，大量事務和矛盾實際上都匯集到政府身上，對社會自我調節、居民自治空間產生了擠壓與反向依賴，影響了城鄉社區成員的參與性、主動性和積極性，基層社會自治作用發揮得比較有限。同時，面對社區結構的改變，社區內日益多樣多元的社會需求和海量的物流、人流、信息流，政府手段有限、資源缺乏，很多事務根本無法管理，或是無法進行有效管理，尤其是其中所涉及的敏感社會問題具有跨部門、跨行業、跨領域的特點，關涉多個利益主體，如果群眾特別是各利益相關方沒有參與進來，僅靠政府來主導，妥善解決各類問題面臨著新的挑戰。

在全面深化改革進程中，為使市場在資源配置中起決定性作用，客觀上要求進一步解決政府干預過多的問題，讓社區企業、城鄉社會成員（居民、農民）、社會組織發揮更大作用，這實際上也對基層社會自治提出了更高要求。基層社會組織的自我組織和管理，是維持社會和諧穩定和社會正常秩序的自動調節機制。要堅持擴大基層民主、自治權力，打造社會治理人人有責、人人盡責的命運共同體。[2]

因此，創新基層社會治理，必須圍繞提高自治水平這個目標，鼓勵和支持社會各方面參與，激發社會活力，促進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。社會自治是人民群眾對基層公共事務的自我管理，其管理主體是社會組織或民間組織，它是一種非政府行為，是基層民主的重要實現形式。[3]因此，社區自治的主要任務是健全自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的基層社會自治體系，努力實現“市場能做的交給市場去做，社會能做的交給社會去做，居民能做的交給居民去做”。

堅持自我管理。發揮人民主人翁精神，依法自己管理自己，自己約束自己，制定必要的鄉規民約，建立自我管理的議事機制，自己參與並處理自己的事務﹔堅持自我服務。通過創新機制和平台，發動群眾服務群眾，通過政府購買服務機制，社會組織參與社區自我服務模式，切實做到社區“事事有人管”﹔堅持自我教育。通過基層協商，可採用開放空間等工作模式，找到合法合情合理解決問題的方案，這種自我教育的過程其實也是社區成員的自我成長的過程﹔堅持自我監督。創新監督形式，調動城鄉社區成員參與監督社區事務的主動性和積極性，以群眾自我監督促進社區和諧，推動基層社區自治的良性互動。

三、推動基層社會法治建設，發揮法治保障核心作用

實行依法治國，建設社會主義法治國家，已成為國家基本方略和全社會共識。商鞅說過，“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。智者不得過，愚者不得不及。”意思是說，法令是天下百姓的命脈，是治理國家的根本，其目的是用來保護人民的。聰明的人不能超越它，愚昧的人也不能不遵守它。[4]黨的十八屆四中全會提出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。

一般來說，發達市場經濟國家不僅具備較為健全的法律體系和法律監督機制，而且社會公眾的法律意識普遍較強，習慣以法律方式解決糾紛。在我國，雖然與市場經濟相配套的中國特色社會主義法律體系已經形成，但是基層社會的法治意識、法治思維還沒有較好地樹立起來，這影響了基層社會法治的效果，阻礙了市場經濟的健康運行。例如，有的城鄉社區成員在遇到土地糾紛、拆遷矛盾、社區安全、小區停車管理、社區物資回收、循環使用和環境污染等問題時，不是尋求法治的方式來解決，而是奉行“信訪不信法”“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”等錯誤理念，指望以聚眾鬧事、採用極端手段等方式達到其不正當目的，使存在的問題更加復雜，矛盾更加激化。當然，目前有的基層干部及執法人員在化解基層社會矛盾、協調基層社區各個利益關系主體、分配經濟和社區資源時，存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，甚至還出現權大於法、言大於法、徇私枉法、粗暴行政等違法行為。針對這些問題，應該發揮基層社會法治機制的保障作用，包括堅持全民守法，堅持法治精神，堅持法治保障，維護法律尊嚴和權威。

堅持全民守法。需要從開展廣泛的普法教育著手，尤其是需要宣傳《城市居民委員會組織法》《村民委員會自治法》等法律的要點，開展依法治理活動，努力推動基層社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

堅持法治精神。推進法律咨詢進基層活動。法律關系到千家萬戶，關系到每一個家庭，家庭糾紛、鄰裡矛盾、社區沖突都是能夠通過法律的途徑解決，例如，公証進社區，公証員和基層法律工作者通過法律咨詢進社區和家庭，發揮解決家庭糾紛的主導作用。

堅持法治保障。前面談到商鞅在二千三百年之前，就強調法律是保護老百姓的，中國共產黨人的宗旨是全心全意為人民服務。因此，法律援助是國家的責任，通過法律援助可以幫助那些弱勢群體，維護他們的權益，同時也是社區依法治理的具體表現。

維護法律尊嚴和權威，推進法律面前人人平等。依法治理社區事務，包括村民選舉、居委會的選舉，充分發揮基層的人民代表大會制度的優勢，讓老百姓感到真正的當家做主。

四、堅守基層社會德治准則，彰顯傳統德治社會價值

德治是源遠流長的中華文化傳統，是中國最大的“本土資源”。孔子說過，“君子進德修業。忠信，所以進德也，修辭立其誠，所以居業也。是故居上位而不驕，在下位而不憂。”意思是說，君子增進道德建立事業。推忠於人，以心待物，德行就能夠得到提升。修理文教，內心誠實，就是立業的根基。處在上位的時候不敢心懷驕慢，處於下位的時候心也不會憂悶。[5]儒學的博大精深，使我們認識到，不論是中央還是地方政府的治理，不論是國家治理還是社會治理，誰都不可能無視德治的作用。道德作為人人心中皆有的一種規范和約束，這種心中之法是較之任何文本法作用更大、效力更高且適用更廣的法律。改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大成就，城鄉居民的物質生活水平大幅度提高，但精神文明建設卻相對滯后，不敬不孝、知法犯法、賭博滋事、網上任意中傷誹謗等道德滑坡現象嚴重影響了社會和諧與居民幸福感的提升。對這些社會問題，如果不從提高人的道德素質、強化道德自律方面入手，而只是就事論事、就矛盾論矛盾，社會治理的成效會非常有限。

借鑒古今中外的法治實踐，如何發揮德治建設的作用？提升城鄉社區成員的素質和修養，從源頭上預防社會矛盾的產生，增加社會的和諧因素。如何實現上述目標？需要做出頂層設計，通過建立以規立德、以文養德、以評弘德和家風建設的德治建設體系，把基層社會所提倡的道德理念和社會價值追求與人們的日常生活緊密聯系起來，注重在落細落小落實上下功夫，把德治的抽象寬泛概念、崇高理想追求變成人們實實在在的每一個行動。

堅持以規立德。墨子說過， “天下從事者，不可以無法儀，無法儀而其事能成者無有也”，意思是說，天下從事各種職業的人，都不能沒有規則。沒有准則而他所做的事情能夠成功，那是不能的。因此，制定鄉規民約、城鄉社區管理規章制度和社區成員的行為准則，強化規范約束，發揮明導向、正民心、樹新風的積極作用。

堅持以文養德。繼承和發揚中華優秀傳統文化和傳統道德，廣泛開展社會主義核心價值觀宣傳教育，以潤物無聲的方式，引導城鄉社區成員以弘揚中華傳統文化為載體，倡導社會成員成為社區志願者，通過德治的實踐和行動，不僅講道德、尊道德、守道德，而且踐行追求高尚道德理想的志願行動。

堅持以評弘德。通過評議個人、家庭、社會的道德狀況，形成鮮明的輿論導向，帶動整個社會道德文明水平的提升，依靠社會輿論道德規范的說服力、勸導力、影響力，調節城鄉社會成員之間的人際關系。在城鄉社區德治體系中，全面實施公民道德工程。

堅持家風建設是中國現階段開展社區德治的重要組成部分。習近平強調：“不論時代發生多大變化，不論生活格局發生多大變化，我們都要重視家庭建設，注重家庭、注重家教、注重家風”，使得“千千萬萬個家庭成為國家發展、民族進步、社會和諧的重要基點”。[6]家是最小國，國是千萬家，推動“家國天下”的情懷深入每一個中國人的骨髓。因此，倡導良好向上的家風，依然能夠正向推動社區德治的良性發展。

五、建立三治模式協同關系，提升基層社會三治能力

正確處理好基層社會三治之間的協同關系，將利於打造共建共治共享社會治理格局，形成政府調控同社會協調互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的新型社會共治模式，是創新基層社會治理的有效途徑。

自治法治加德治的三治模式借鑒了新中國成立以來人民當家做主的群眾自治實踐的有益經驗，參考了1992年以后中央提出建立社會主義市場經濟體制的法治實踐以及汲取了我國歷史長河中有效的德治傳統。基層社會的三治模式充分體現了以人為本、系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念，三者功能作用相輔相成、相互支撐、合力共治。

自治是法治、德治的目標。基層社會自治重點解決治理的具體形式和載體問題，加強城鄉社區各個載體的治理能力。正確處理好三治主體之間的內部協同關系，在城鄉社區黨組織的全面領導下，增強社區居民參與能力、議事協商能力、自我服務能力、心理咨詢干預能力、信息化應用能力、資源優化能力，三社（社區、社會組織和社工）聯動與資源優化能力。

法治是自治、德治的保障。基層社會法治重點解決治理的現實依據和手段問題，加強城鄉社區成員的依法辦事能力。發揮社會組織的優勢，發揮社區民警、社區公証員、基層法律服務工作者、社區志願者的作用，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，提升基層協商能力、社區矛盾預防能力、社區矛盾化解能力、利益意願表達能力。

德治是自治、法治的基礎。基層社會重點解決治理主體思想精神層面的素質修養問題，以弘揚中華傳統文化為載體。強化社區文化的引領能力，講好社區成員身邊的故事，踐行社會主義核心價值觀，增強居民對社區的社會文化認同感、歸屬感、責任感和榮譽感，形成社區是我家，打造社區文化的凝聚力、影響力和價值推動力。

總之，自治、法治、德治最終都統一於“人”這個核心，都是為了激發城鄉社區成員的責任感，提升社區成員的主人翁意識，盤活基層社會各個利益相關者的參與活力，優化社區各方資源，促進人與人和諧相處﹔努力實現黨的十九大報告提出的“我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活”!

參考文獻

[1] 習近平. 關於全面深化改革論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2014:68.

[2] 魏禮群. 提高社會治理水平 決勝全面小康社會[J].社會治理，2016（5）.

[3] 俞可平. 敬畏民意[M]. 北京：中央編譯出版社，2013:73.

[4][5]（唐）魏徵,等. 群書治要[M]. 北京:北京聯合出版公司,2014:272,3.

[6] 潘婧瑤，董婧. 從“家風”傳承看習近平如何齊家治國[N].人民日報，2016-02-23.

來源：《行政管理改革》2018年第3期