共建共治共享社會治理格局的意涵解讀

[摘 要] 共建共治共享是執政黨治理理念不斷提升和治理實踐不斷拓展的結果，體現了執政黨對公共治理理念的吸納認同、上層建筑對經濟基礎的積極調整、國家治理對社會主要矛盾變化的正確回應。既是新時代社會治理格局的建設方向，也為社會組織參與社會治理的功能定位提供了依據。黨政決策者和職能部門應借此頂層設計指引，為社會組織等社會力量在國家社會治理中健康成長和擔當使命營造良好的“善制”環境。

[關鍵詞] 共建共治共享﹔社會治理格局﹔社會組織﹔制度環境

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

共建共治共享作為我國社會治理格局的理想目標，體現了黨對治理認識的不斷深化過程。從黨的十七大以前一直使用“管理”，到十八屆三中全會第一次使用“治理”﹔從黨的十七大和十八大報告中表述為“實現發展成果由人民共享”，到十八屆五中全會時調整為“構建全民共建共享的社會治理格局”﹔再到黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，一路走來，漸入佳境。這並非是文字和概念的變化，而是黨和國家領導者社會治理理念的與時俱進和進一步升華，其豐富的內在意涵和對社會組織發展的意義值得解讀和挖掘。

一、社會治理格局之共建共治共享的時代進步價值

共建共治共享是執政黨對公共治理理念的吸納認同。“公共治理”作為一種公私權關系模式，是工業文明發生以來，全球各國公私權關系模式的又一次調整，它是繼重商主義、古典自由主義、羅斯福凱恩斯主義，和撒切爾裡根鄧小平主義政社關系模式之后的又一次改進。 “治理”在世界銀行創生，此后經歷國內外十幾年的討論，之后在2013年十八屆三中全會上被執政黨納入頂層設計並逐步付諸治理的實驗。治理比管理的進步所在是，這個概念更全面具有利益相關者對公共事務的參與、互動、協商的民主元素。從這個意義上看，理論和實踐中無論怎樣異彩多樣，共建共治共享的提出，無疑對整個國家和社會來講都是裡程碑性質的大事。

共建共治共享是上層建筑對經濟基礎的一個積極適應。四十年的改革開放使中國取得了很多成果，其中最為核心、最大的收獲，是中國認同了市場經濟文化和制度價值。時至今日，盡管中國特色的社會主義市場經濟還需要完善，但今天全社會經濟理念的主流是市場經濟，社會經濟運行的底色是市場經濟，經濟資源配置的基本機制也是市場經濟。無論在體制上還是機制方式上，都需要回應經濟基礎的發展而必須走向開放、平等、包容和利益相關者參與。共建共治共享就是對市場性質的經濟基礎的新適應。

共建共治共享是對社會主要矛盾變化的正確回答。在鄧小平解放思想和改革開放旗幟帶領下，四十年努力創造出社會轉型進步的豐碩成果，社會轉型成為一個可觀察可衡量的進步現象。按照“羅斯托模型”，一個國家進入“初步成熟社會階段”后的經濟水平，參考世行2012年標准，應該在年度人均GDP 4085美元以上。我國2016年年底人均GDP大約7800美元，2017年年底差不多達到9000美元，已經踏入中上收入國家門檻，社會主要矛盾因此發生了顯著變化。在跨入成熟階段門檻之前，全社會普遍物質短缺，此間人們更多關注的是溫飽，物質產品的供不應求是主要矛盾。在跨入成熟階段門檻之后的今天，社會總體生活水平大大提升，社會主要矛盾逐步轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在期待更高物質文化生活的同時，人民還在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這個變化的重要結果，要求黨和政府調整執政理念和工作方式，在“改進社會管理”和“改進社會服務”的同時，更重視“改進社會參與”。“打造共建、共治、共享的社會治理格局”，即是對新時代我國社會矛盾變化的正確回答。

二、社會治理格局之共建共治共享的全民參與內涵

共建即共同參與社會建設。共建包括三個方面：社會事業建設、社會法治建設以及社會力量建設。社會事業建設方面，本著政府主導和政社合作的原則，通過社會的政策安排，要為包括社會組織在內的各種社會力量和各類市場主體，在教育、就業、醫療、衛生、社保等社會服務中發揮作用創造條件與空間。社會法治建設方面，人們的幸福感、獲得感、安全感離不開制度的保護。因此，在相關法律法規乃至政策的制定中，在權利制度、財政制度、分配制度、社保制度的建設中，黨和國家政府在擔當領導角色的同時，必須真正形成社會各界和廣大人民群眾的民主參與機制﹔社會力量建設方面，不僅要求社會組織自身要具有更大的主動性，具有更多的社會建設和社會治理責任意識，而且政府應給予更多的信任、支持、助力，才能夠使社會力量得到發展。

核心領導層和各級黨委政府應充分認識，在新時代的社會治理中，社會組織等社會力量是國家治理現代化中的重要角色，是市場經濟進一步發展的增長點，是政府管理和公共服務的合作者，是社會和諧與秩序穩定的影響者，是社會益慈文化的引領者。應當確立公私權均衡關系的基本原則，合理控制公共部門規模，促進社會組織健康發展，激發社會力量參與社會建設的能力和活力。

共治即共同參與社會治理。在現階段，人們對於個人價值的實現更加關注，更加向往，因此黨和政府要充分理解，參與權是民眾的憲法權，也是人性需求的組成部分。物質匱乏的社會階段，人們參與公共事務的沖動尚不突出。但是面對今天新的社會主要矛盾，馬斯洛需求規律開始應驗，人民對於民主、法治、公平、正義和個人價值實現的願望日益凸顯。因此，黨和政府要為人民參與創造條件。

第一是要改善多元治理，補齊結構短板，要推進社會治理真正的社會化。進入治理的新時代之后，應更加善於發揮社會力量尤其是社會組織的作用，推動形成政府治理和社會調節以及居民自治之間的良性互動。自2002年黨的十六大開始，我國已經形成並朝著黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的多元治理格局努力。但是比較而言，我們這隻治理的“木桶”，公權板塊過長而社會板塊過短，需要通過平衡權責、取長補短，才能形成多元共治的和諧治理格局。

第二是支持社會力量在供給側發力，在最近幾年中央提出來供給側結構性改革這一新的概念以及改革目標，應該在認識傳統供給主體結構的弱點基礎上，把握供給端主體結構再造的正確方向，將社會組織培育成為其中的重要一元，發揮社會組織和其他的供給主體的協同作用。在公共事務和社會事業、社會服務當中，通過政府購買服務等靈活機制，形成穩定的政社合作關系，讓社會組織有機會有更多的擔當。

第三是基層社會治理中發展基層自治能力。基層自治是社會主義民主的重要形式，是基層群眾實現自己的事情民主管、自己的事情協商辦的重要方式。要建設好基層群眾自治制度，就必須落實好基層民主，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這有利於保障公民的共治參與權利，有利於真正實現社會和諧穩定。

共享即共同享有治理成果，治理成果現在都是講經濟成果，在這一方面，我們充分地認識到在家庭之間、城鄉之間、地域之間、群體之間，仍然存在著很大的差距。習近平總書記強調，我們追求的發展是造福人民的發展，我們追求的富裕是全體人民共同富裕。改革發展成功不成功，最終的判斷標准是人民是不是共同享受到了改革發展成果。因此，共享治理成果，其一是黨有決心，“隻要還有一家一戶乃至一個人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若素﹔隻要群眾對幸福生活的憧憬還沒有變成現實，我們就要毫不懈怠團結帶領群眾一起奮斗”﹔其二是政府有思路，按照“守住底線、突出重點”，保障低收入群體和弱勢群體的基本生活﹔其三是國家要有共享的制度保障。唯有良好和可操作的制度是一切決心和理念的依靠，隻有民主和法治基礎上的制度，才能為全體人民提供安全預期，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得進展﹔治理的成果除了經濟成果之外，還包括生態成果、文化成果、政治成果等，這些也是人民群眾有權共享的必需消費品。方方面面的這些重要成果，都需要在黨領導下有社會各方主體充分參與共同努力才能實現共享夢想。

三、為社會組織健康發展營造善制環境

和社會參與相輔相成的公私權關系模式，就是這種新政社關系追求的“小政府大社會”內涵。此“小政府大社會”並非彼“小政府大社會”，這裡所說的，包括了三少三多：第一是政府自己花錢要少，政府為社會花錢要多﹔第二是政府親力親為要少，由社會自主承擔要多﹔第三是政府機構編制人員要盡可能少，而社會自組織的數量要盡量多。這就是我們進入治理時代的新政社關系的目標追求，即走向大社會之治。

新時代社會治理格局中不能沒有社會組織。就社會自組織發展規模來說，應當認真思考如何將它變成現實，進一步說就是怎樣用善制來保障社會組織健康發展。社會組織的發育程度和他們的參與水平，由內因和外因兩方面共同促成。但從當下現實來看，外部因素仍然是決定社會組織從出生到成長，從成熟到有用性的關鍵，這個外部因素就是制度和政策。改革開放四十年，社會組織經歷了“復蘇發展期”、“曲折發展期”、“穩定發展期”和“增速發展期”四個階段，基本上是十年一段。第一階段的十年中，社會組織平均每年增加2萬家，第二個階段的十年中，平均每年增加5000家，第三個階段的十年中，平均每年增加2.5萬家，第四個階段從2013-2017年的五年中，平均每年增加超過5萬家。

重視社會力量作用與深化改革相互激蕩。黨的十六大提出新政府職能開始已生萌意﹔黨的十八大首次提出“加快形成現代社會組織體制”並在十二屆全國人大一次會議上制訂了社會組織改革發展路線圖和時間表﹔十八屆三中全會接受“治理”概念，並繼續強調激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用﹔黨的十九大報告首次提出“打造共建共治共享社會治理格局”，在社會力量參與和社會組織發展之間，再度凸顯和建立起不容置疑的內在邏輯。社會各方面尤其是各級黨委和政府的領導者和職能部門，需要准確和深入學習和解讀，借此頂層指引和部署，為社會組織的出生、成長、成熟、和有用性，營造良好的“善制”環境。

第一，把准社會組織發展方向。治理新時代社會組織的發展重點，主要是優化社會組織結構，提升社會組織質量，以及增進社會組織效益。無論是社會組織自身，還是為社會組織提供服務對社會組織進行監管的職能部門，對此應有共識。關於社會組織結構的分析，筆者判斷社會組織到2020年的時候預期將在90萬~100萬家的區間中。但是數量並不是一切，這麼多不同類型組織之間，7:3是比較好的結構比例，最低不能打破6:4結構。也就是社會服務類組織應佔到總數的60%，互益類社團組織最多佔40%份額。以此計算，2020年時，社會服務類組織應有58萬家左右，社團類組織大約有38萬家，還有非常重要的支持性基金會組織，全國應該增加到8000到1萬家。這樣的結構基本保証社會組織的發展質量。在此基礎上的效益預期是：社會組織的就業人口，2016年年底700多萬人，約佔經濟活動人口的1%，2020年按照全球大致4%的一半算，希望增長到1200萬~1400萬人﹔社會組織經濟貢獻規模一直為社會關注，其衡量指標之一的增加值在2016年估計在3500億左右。根據對中國全面小康建成時點的經濟規模估計，預計2020年，僅僅員工薪酬一項，中國社會組織的GDP貢獻應至少達到6000億。參照發展和轉型國家佔GDP 1.2%的均值，社會組織的經濟貢獻應趨近1萬億。這是社會服務和經濟共享方面社會組織的努力方向。

第二，開放社會資源的配置。所謂社會資源配置的開放配置，就是放棄公共部門對如養老服務、衛生與健康服務、教育服務、就業服務、弱勢群體服務、公益與慈善等社會服務消費品的計劃思維和封閉性做法，採用多元和競爭方式來配置資源。進一步說，就是把“讓市場在資源配置中起決定性作用”的理念同樣貫穿於社會服務和公益慈善領域中，在政府簡政放權和打破壟斷機制的同時，放開對社會組織發育和其他相關要素的限制，逐步形成公共服務供給的社會選擇機制，從而降低社會資源配置成本，提高社會服務供給品質和效率。

無論在經濟還是社會領域，隻要有條件就應採用開放和市場化的資源配置機制。計劃只是補充，壟斷只是例外。因為，開放和市場機制配置資源能夠強化選擇、培養多元、促進競爭，優勝劣汰，說到底是不可替代的綠色“保鮮機制”，社會領域也不例外。從目前的實際功用看主要有兩點：一是符合結構性調整的要求。“十三五”期間，社會領域大約有二三十萬億元的社會服務消費需求規模，既是基於供不應求的壓力，也是迫於經濟下行的挑戰，還有實現產業結構優化調整的目標，政府需要通過增加社會服務供給，實現調結構、穩增長，而社會組織在這個戰略布局中不可缺位。二是能夠拉動經濟和促進就業。社會組織的慈善公益的服務支出活動，帶動個人、家庭、企業、政府等其他經濟主體相應的投資和消費，產生支出的乘數效應。

第三，要強化優化相應的制度供給。在供給和需求的鏈條上有三個前后貫通的關聯主體。其前端是社會消費群體以及他們的需求規模。中端是社會服務產品的生產與供給。傳統主體是政府、事業單位，國有企業等權力和體制內組織，無論從社會服務的巨大需求規模看，還是從社會治理的進步需求看，社會組織作為社會力量的核心，都應當成為社會服務生產和供給結構中不可缺少的重要一元。目前這個新的組合陣容正在形成過程中。但是即便形成了多元生產和供給結構，也不能保証其服務產品供給的完全有效性，這取決於這個供需鏈條后端主體的質量，即黨和國家制度供給的有效性。隻有良好的制度供給，才能最終保証中端包括政府機構、事業單位、社會企業、社會組織在內的社會服務產品的生產和供給的質量和有效性。

黨的十八大之后的“增速發展”中，至少有十幾件富有改革性的法律、法規和規范性文件，為社會組織形式、社會服務形式、社會參與形式、社會融資形式等方面的創新提供了支持。這些積極的制度和政策供給，使社會組織得以獲益和發展。但是總體來說，社會組織從出生到成長和從成熟到有用性的各個環節並不都是順暢平坦。在制度和政策的版圖上，的確還需要有一些補充和完善。從社會組織發展的需求看，這些內容包括：第一，各級黨委和政府需要對社會組織之於社會治理的價值有一個正確的判斷﹔第二，國家需要認真考慮免除慈善基金組織為保值增值從事投資理財收入的所得稅﹔第三，政府需要盡快完成和出台符合良法精神的三個社會組織登記管理條例﹔第四，政府應平等公正地落實對社會組織從業人員職業發展和從業待遇﹔第五，為包括業主聯合組織在內的社區社會組織獲得法人資格建立可行通道﹔第六，為社會組織參與政治協商制定可行性規范﹔第七，通過制度規定限制權力對社會組織的不當干預和過分管制﹔第八，著手改變阻礙社會組織走出去的落后政策﹔第九，實施寬鬆便利的國內外社會組織合作政策﹔第十，推動事業單位和特權社會組織進一步走向社會化﹔第十一，合理規范界定社會組織中黨社關系，使其既發揮好政治引領、支持和保障作用，又邊界得當，不越俎代庖。這些“制度和政策產品”保質保量供給，將真正有益於社會組織健康發展並在“共建共治共享社會治理格局”中更好地發揮作用。

實現中華民族偉大復興的中國夢，是全體人民的偉大事業。傳統習慣的單打獨斗將無法完成這一歷史性宏大工程，而隻能依靠人民大眾的切實普遍參與才能有望達成。讓我們在新時代進步理念的指引下，奏響“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的國家和社會治理現代化夢想交響樂。 

來源：《行政管理改革》2018年第3期