整合制度體系保障人民可持續的獲得感

[摘 要] 在發展的基礎上增強人民的獲得感，使其有保障和可持續，是新時代中國特色社會主義的重要內容。獲得不等於獲得感，獲得感也不等於可持續獲得感。人民群眾特別是困難群體、脆弱群體的可持續獲得感必須由制度來保障。除了經濟的持續中高速發展之外，還必須有科學、整合的社會保障制度體系。這種制度體系應該有制度整合、持續提高保障水平、保障和生產性並舉、科學性和人文性、群體友好性等特征。

[關鍵詞] 獲得感﹔可持續﹔社會保障制度﹔整合制度體系

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

進入新時期新階段以來，黨和政府越來越把經濟社會協調發展置於更加重要的地位。中國共產黨十九大對新時代的經濟社會發展、民生發展進行了科學的、令人可期待的設計，力圖使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。本文就此做一些初步的討論。

一、獲得感可持續是新時代中國特色社會主義建設的重要內容

經過改革開放以來近40年的奮斗和發展，我國即將全面建成小康社會，中國特色社會主義進入新時代。習近平總書記在黨的十九大報告中做出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大創新性理論判斷，並對改善民生給予了充分關注，他指出要“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”。這既為全黨全國人民指明了前進方向，也為切實增進民生福祉、保障我國的長治久安提出了新的課題。40年來，我國人民生活總體上獲得了明顯的改善，這既為人民的繼續奮斗奠定了基礎，也為實現更有保障、更可持續的獲得感和幸福感提出了挑戰。因為畢竟從貧困到解決溫飽問題較容易實現，而從小康到更高水平的發展則較為困難。更不用說，當前我國已經進入經濟發展新常態，經濟增長下行、結構調整也需要付出成本，另外我國要跨越“中等收入陷阱”，一些不確定因素擺在我們面前，各種社會矛盾也會相繼出現。在這種大背景下，要使人民在物質生活、精神生活、社會生活和文化生活方面有獲得感和持續獲得感，不但需要經濟的持續穩定發展，使人民的物質生活持續改善，而且需要科學有效的社會保障制度，用制度保障人民特別是困難群體有持續的獲得感。

關於用制度保障經濟、政治、社會的發展，黨和國家領導人給予了充分關注。鄧小平在1978年就指出“必須使民主制度化、法律化”。[1]1992年他又指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”[2]黨中央十分重視黨建和國家治理發展中的制度建設。黨的十八大報告強調了“要把制度建設擺在突出位置”﹔十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“到二O二O年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果……形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。制度建設同樣適用於社會保障和民生領域。習近平在黨的十九大報告中指出，“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”要“堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期”。[3]制度建設及其完善已經成為推進新時代中國特色社會主義建設、治國理政的重要內容和基礎，成為保障民生、爭取人民認同、促進社會秩序的重要手段。

為什麼要加強制度建設和用制度來保障人民群眾獲得感、幸福感的可持續？因為，我們所說的獲得感、幸福感是涉及廣大人民群眾的問題，涉及范圍廣闊，而涉及面寬廣的問題必須用相應的政策來解決。另外，人民群眾有長期的、不斷改善生活的需要，這種需要的滿足不可能由某個暫時的政策來實現，而必須由系統的政策和制度體系來保障。

二、人民獲得感的可持續發展需要整合的制度來保障

（一）制度與獲得感

談到人民群眾可持續的獲得感必須由制度來保障，首先要明了制度的特征和功能。在我國，對制度有多種理解，本文所說的是社會的具體制度，是在經濟、政治、社會、文化等各領域存在的與政策、規則相聯系的系統的、穩定的行為規則體系。比如我們所說的經濟制度、教育制度、社會保障制度等。對於制度，經濟學、社會學、人類學有各具特點的理解。經濟學理解的制度是人們制定的、進行理性選擇的規則﹔社會學和政治學所說的制度是與人們的社會關系、社會角色相聯系的系統的行為模式﹔人類學則強調人們對制度的意義的詮釋和認知。[4]然而不管怎樣，制度是調節社會關系、組織人們共同生活的手段，制度認同能使人們以某種方式組織起來，去實現共同或有差異的目標。這也是為什麼人類社會要制定一系列制度的原因。進一步說，一個社會可能會有多種不同的制度，有的社會學家把不同制度的集中狀態分為聚合的制度和整合的制度。所謂聚合的制度是指各種制度比較散亂，而不是有機地集合在一起，而整合的制度則是各種制度有機地聯系在一起。當然，整合的制度比聚合的制度能更加有效地發揮功能。[5]實際上，整合的制度就是我們慣常所說的良好的制度體系，它是各種制度按照應有邏輯，相互連接、發揮作用的狀態。而那種聚合的制度基本上是相互分割、各行其是，甚至是互相沖突的，這種制度集合不可能有效發揮各種制度的積極功能。這樣看來，一個社會的良好運行、有效治理更需要整合的制度體系。

再回來看獲得、獲得感和持續的獲得感。獲得是指人們得到某種東西，包括物質的、精神的、社會關系和心理方面的。獲得感是人們得到某種東西之后的感覺即主觀感受，一般地，獲得感帶有正面評價的含義。持續的獲得感是指人們連續地獲得東西並產生正面評價或某種獲得感持續起作用的現象。獲得並不等於獲得感，也不一定能產生獲得感，獲得感的產生需要對獲得物及獲得過程的積極評價。獲得感不等於持續的獲得感，一般地，持續的獲得感需要有持續的獲得行為和對獲得物及獲得行為的持續的積極評價。獲得感常常產生於人們在獲得東西時的縱向比較或橫向比較，當人們不但在客觀上，而且在比較上感到有獲得時就會產生或強或弱的獲得感。所以，研究獲得感要看人們獲得某東西前后的狀態。一個基本的事實是，當人們以往獲得較少或以往的生活狀況較差時，他們容易產生獲得感。反之，當人們經常有獲得或以往的生活狀況較好時，新的獲得感的產生就相對困難。

獲得感有主體和程度方面的問題。前者是指誰是獲得者，后者指獲得量及其評價。當我們有計劃地希望廣大人民有更可持續的獲得感時，就需要有制度性措施的保障。因為這已經構成為有結構的社會過程。

（二）人民獲得感的可持續發展需要加強制度建設

黨的十九大提出要“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”，[6]顯然，這種獲得感、幸福感、安全感是普惠的，是要使全體人民得到好處，然而這裡還是有結構的。如果我們從社會普遍關心的經濟狀況和發展機會的角度看，中等收入群體和困難群體的獲得感、獲得感的可持續性是首先應該被重視的。多年來，我國學界和政府一直關注建設有利於社會穩定的“橄欖形社會結構”以及與之相連的擴大“中等收入群體”問題。在市場化加深、經濟發展新常態持續的背景下，如何保障和擴大“中等收入群體”的規模和穩定是需要認真關注和對待的。這裡需要一定的、相互支持和補充的經濟-社會政策，需要一定的制度安排。

另一個需要重點考慮的是剛剛走出貧困的相對貧困群體和脆弱群體。相對貧困群體是從經濟和社會生活的方面衡量的，人們在經濟生活方面走出貧困，達到溫飽，但物質生活並不富裕，返貧的可能性較大。在社會生活方面他們可能處於邊緣狀態，難以融入社會主流。脆弱群體則是因身體、生理等原因，他們難以像大多數人那樣可以應付身體、心理方面的壓力和挑戰，而容易陷入被動、困頓、生活困難、邊緣化等狀態。老年人、殘疾人、失依兒童等是脆弱群體的主要部分。由於在市場中的競爭力不足，他們可能會陷入生存危機，因此需要社會的關照。按照新時代中國特色社會主義建設的目標要求，我們應該有更普惠的社會福利，使弱有所扶，使他們有獲得感和持續的獲得感、幸福感。在市場化加深、人們對生活的改善更加向往的情況下，保障困難群體、脆弱群體的獲得感、幸福感並且可持續，就成為更加迫切、需要解決的問題。在這方面，必須動員政府和社會的力量，通過科學有效的社會政策和制度來解決。

（三）可持續獲得感需要整合的制度保障體系

20世紀90年代中期以來，隨著市場化改革的推進，我國啟動了以城鎮勞動人口為主的社會保障制度改革。在統籌城鄉、新型城鎮化快速發展的背景下，我國又出台了一些面向農村居民的社會保障制度和政策。這些政策和制度對保障民生、支持經濟體制改革發揮了積極作用。但是我們也看到，這些制度和政策有比較明顯的碎片化特征，城鄉分割、地區分割、部門分割影響了社會保障功能的發揮。另一方面，農村困難群體、脆弱群體的社會保障水平較低也對社會保障的作用帶來影響。隨著農村大規模絕對貧困問題的解決和人們生活需要的提高，隨著統籌城鄉所帶來的城鄉比較效應的出現，再加上農村家庭結構、社會結構的變化和農村空心化及“三留守”問題的加劇，怎樣使他們有持續的獲得感和幸福感，已經成為政府和社會迫切需要解決的問題。

黨的十九大報告指出，保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行。要堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系。這是黨和政府在發展社會保障、改善民生問題上積極務實態度的宣稱。這裡的“盡力而為”反映的是政府在社會保障上的積極態度，要積極地、盡最大努力去面對和解決市場化改革與社會轉型中出現的城鄉居民的生計困難方面的問題。“盡量”不但是財政資金方面的，也應該是政策執行方面的。“量力而行”表明的是務實的態度，根據已有資源去從事社會保障、改善民生方面的工作，不做不切實際的許諾。當然，“量力而行”也有態度方面的問題，因為什麼是“量力”，怎樣看待已有的財力、人力、體制力量等方面的資源，怎樣將這些資源和力量進行有效配合，都會影響社會保障和民生服務的發展。

要切實做到獲得感有保障和可持續，制定和完善比較系統的、科學的社會保障制度並有效地加以實施是必要的。因為唯有系統、科學的社會保障制度，才能穩定地，而不是隨意地面對和處理相關問題。而且需要說明的是，越是系統化的制度即制度體系，越能穩定可靠地應對問題。因為一個政策可能較容易改變，但是一個定型的制度就較有穩定性，而制度體系則更具可靠性和穩定性。我國社會保障制度、社會救助制度的實施實踐表明，碎片化的政策和制度在解決某些問題的同時，也可能會引發其他問題。而面對現實問題的、成系統的、整合的社會保障制度體系能夠更有效地發揮作用。在社會主義建設新時代，我們必須在社會保障制度建設上取得新的進展，要形成系統的、整合的社會保障制度體系，並建構有效的社會保障實施體系，使人民群眾特別是困難群體、脆弱群體的獲得感更有保障、更可持續。

三、保障人民獲得感可持續的整合制度體系的特征

關於我國要建設整合的社會保障制度體系，學術界早有一些研究。有的提出要建立現實-理性的社會保障體系，[7]也有的提出要建立普遍整合的社會福利體系。[8]中國特色社會主義進入新時代，應該進一步強調建立整合的社會保障制度體系的重要性，以保障人民特別是困難群體、脆弱群體的獲得感及其可持續。走向新時代的整合的社會保障制度體系應該具有如下特征。

（一）制度整合

制度整合是指各種社會保障制度之間的整合，而不是像原來那樣相關部門各行其是、相互分割。使人民有持續獲得感的社會保障制度體系應該是多種具體的社會保障制度的整合系統。我國現有的社會保障政策和制度具有碎片化、不銜接等弱點，在不少方面還缺乏基本的制度安排。要真正能保障人民有可持續的獲得感，就要使社會保障制度無空隙、無漏洞、無重疊，各種制度之間要有機銜接、覆蓋人們可能發生風險的各個方面。要減少因為社會保障制度漏洞、不科學而可能造成相互攀比、獲得感降低等現象。用一套整合的、內部沒有矛盾的制度安排去面對困難群體、脆弱群體，有利於增強人們的獲得感及其可持續。走向新時代的社會保障制度體系要進一步擴大、織密、建牢、系統化。

（二）持續提高保障水平

雖然改革開放以來我國城鄉居民的生活有明顯改善，社會保障制度覆蓋了城鄉居民生活的最基本方面，但是社會保障網還不夠完整，社會保障的水平還較低。要滿足人民群眾特別是困難群體、脆弱群體的基本生活，就要在經濟發展的基礎上，盡可能地、持續地提高他們的保障和福利水平，建立適度普惠的社會保障制度。[9]“盡力而為”表現了黨和政府在社會保障方面的積極取向。但是，在實際工作中，由於社會保障涉及的主要是困難群體、社會底層群體，而傳統上這些群體較少地或只是被動地參與政策過程，我國的社會政策具有“弱勢化”特征，[10]所以，如何真正能“盡力而為”地改善他們的生活，還是一個實踐中的問題。整合的社會保障制度要真正反映民眾特別是困難群體、脆弱群體發展的需要，盡量滿足他們的合理需要，不斷改善他們的生活，真正彰顯發展的成果惠及廣大民眾特別是困難群體、弱勢群體的制度承諾。

（三）保障和生產性並舉

走向新時代的社會保障制度應該真正能有效地保障政策對象。市場化改革以來，我國的社會保障基本上是社會救助，而且水平較低，因此盡力而為地保障那些困難群體、脆弱群體，使他們免於各種威脅是十分必要的。同時也應該認識到，社會保障制度應該具有生產性。所謂生產性，是指社會保障制度應該使政策對象能增強自己的能力。社會保障對象常常是貧困者和弱者，但是保障的目標不能僅限於避免風險，還應該盡量增強他們的多種能力。這些能力主要包括參與社會生產的能力、維持自己生活的能力、遭遇新風險時的抗逆力、對社會或他人做力所能及服務的能力，等等。能力生產是社會保障制度應有的重要內容，社會保障制度要促進政策對象生產出社會所需要的能力，這樣社會保障制度就是積極的。

（四）科學性和人文性

面對現有社會保障制度的碎片化和執行中的隨意性，比較完善的社會保障制度應該是科學的，它在保障對象的認定、保障標准確定、保障制度的實施以及保障效果的評估上都應該是科學的、可行的、可監測的。它必須以一套科學的、可監測的、有效的指標體系為基礎，保障該制度能有效實施並達致目標。近幾年來，政府開始社會救助制度的精准化建設，也取得了一些成績，但距離系統的、科學的政策體系和執行體系還有距離。[11]社會保障制度的人文性是說，實施社會保障不是要擺出一副給予者、救助者的姿態，似乎實施社會保障是在憐憫那些政策對象，而是要在制定政策、實施政策時有關懷之心，要有作為人的同類意識，讓政策對象確實感到溫暖，這樣才能增強他們的獲得感和社會認同。

（五）群體友好性

與人文性相聯系的是社會保障制度的群體友好性，即不同群體、不同階層之間在社會保障問題上應該有基本的相互理解和共識。其中重要的是其他群體要對政策群體接受救助和保障的行為有關懷性理解，不鄙視、不漠視、不排斥，而是多一點共同體意識。這樣，社會保障制度的實施才會有一個良好的環境，才會真正達到科學實施社會保障的效果。走向新時代的社會保障制度不但是政府的責任，也是社會的責任。我們的社會在發展中應該不斷養成和形成相互理解、相互關愛的氛圍和文化，關心弱者、理解弱者、真誠地幫助弱者，這樣才能真正形成現代社會的共同體意識，促進現代社會共同體文化的形成。這是整合的社會保障制度體系不可或缺的組成部分。

四、保障有獲得感的整合社會保障制度體系的建設

作為新時代中國特色社會主義的重要特征和國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，建設能保障人民有持續獲得感的社會保障體系是重要的和必需的。建設這樣一種制度體系需要一定的經濟政治和社會條件。其基本的經濟條件是，要保障我國經濟的持續穩定和中高速發展。黨的十九大報告指出，要在發展的基礎上提高人民的獲得感。確實，在社會主義初級階段，對於剛剛走出貧困還不那麼富裕的群體來說，經濟上的保障是十分重要的。沒有經濟的持續中高速發展，社會保障就是無米之炊。我國經濟有韌性、不會掉入“中等收入陷阱”，這也為整合的社會保障制度體系的建設奠定著基礎。在政治方面，各級政府必須真正建立起為人民服務的理念，把保障困難群體、脆弱群體的經濟社會生活作為自己不可推卸的責任。社會保障費用要實行更高層次的統籌，要以經濟發展的成果為基礎逐步增加社會保障水平。要建立公正有效、負責任的社會保障制度實施體系，尤其是基層的實施體系，借助科學技術，實現社會保障制度體系的預期效果。在社會和文化方面，要盡量縮小收入分配差距，促進各群體之間的社會團結和社會融合，要在市場化背景下形成包容的、相互關愛的文化，在全社會包括在困難群體、脆弱群體中培育建立自尊自信、理性平和、積極向上、負責報恩的價值理念和心態。另外一個不可忽略的、重要的社會建設任務，就是要在社會保障中增強人文關懷和理性溝通、強化感情傳遞。因為人們的獲得感並不完全決定於獲得物之多寡，還在於獲得者對獲得物和獲得過程、對給予-獲得中雙方關系的理解，有了正面的、積極的理解，人們才會有獲得感、尊嚴感。

綜上所述，新時代要“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”，就要在經濟持續發展的基礎上，建立和完善整合的社會保障制度體系，用制度來保障人民特別是困難群體、脆弱群體的可持續的獲得感。這又涉及到政府能力建設、社會建設和文化價值體系建設。系統地進行上述制度建設，新時代就是經濟社會協調發展、人民生活幸福、社會積極向上的時代，就是人民有獲得感和幸福感，並有強烈社會認同的時代。

參考文獻

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[11] 王思斌.市場-社會轉型中我國社會政策的制度性發展[J].澳門理工學報,2016(1). 

來源：《行政管理改革》2018年第3期