社會發展與憲法的適應性

[摘 要] 中國特色社會主義進入新時代，這是我國發展新的歷史方位。憲法作為國家法律秩序的基石和各項活動的最高法律依據，須與社會的發展階段相適應。通過修改憲法方式確認已有的社會發展成果和引領繼續發展的方向，對建設有中國特色的社會主義具有重大現實意義。

[關鍵詞] 新時代﹔社會發展﹔憲法修改﹔憲法實施

[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。它是國家法律秩序的基石和各項活動的最高依據，憲法規范通過高度概括性和原則性的方式，規定國家和社會生活的方方面面，所以，盡管它有高度概括性和原則性的特征，由於內容事項的廣延性和現實變革的不確定性，各種沖突和矛盾也會出現在憲法的運行過程中。如果憲法與現實社會變革發展不相適應，不僅損害人們對憲法的信仰和憲法在法治社會中的地位，也會使社會成員對變革發展中出現的新情況和新問題的合法性、合理性以及合憲性等問題沒有評判憑証，破壞社會成員通過憲法而形成的共同意志和價值體系。因此，憲法和社會發展必須相互適應、與時俱進。

黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》，這是黨從全局和戰略高度對憲法修改做出的重要部署，也是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化和全面依法治國的重大舉措。同時，對完善和發展中國特色社會主義制度具有重要作用。

一、歷次憲法修改回顧

自1982年憲法實施以來，在改革開放和社會主義現代化建設的實踐中，我國憲法進行了四次修改，形成了31條憲法修正案。回顧這些修改內容，可以看出憲法與社會發展相適應的關系。

1988年通過修改憲法，允許私營經濟合法存在和土地使用權的有償轉讓，推動私營經濟和土地制度的改革，豐富了國民經濟的主體、經營方式的類型和作為生產資料土地的流轉，促進了國家和社會的發展。

1993年為適應社會主義市場經濟的發展，修改憲法確立了市場經濟的合法地位，為市場經濟的發展提供法治基礎和保障﹔根據時代特征和社會發展階段的事實，將“我國正處於社會主義初級階段”階段的性質、“根據建設有中國特色的社會主義的理論”的社會主義現代化建設的指導思想和理論基礎、加入“堅持改革開放”形成“一個中心、兩個基本點”的基本國策和把我國建設成為“富強、民主、文明”的社會主義奮斗目標寫入憲法的文本中。

1999年憲法為進一步發展社會主義基本經濟制度，明確了“發展社會主義市場經濟”的內容，將多種所有制經濟主體共同發展確定了下來，把個體經濟、私營經濟等非公有制經濟地位提升到社會主義市場經濟的重要組成部分的地位，明確規定“以公有制為基礎、多種所有制經濟共同發展”，配套把分配制度改為“按勞分配為主體，多種分配方式並存”，黨和國家對社會主義市場經濟認識不斷提升和深入﹔在此背景下，確立了鄧小平理論在憲法和國家政治經濟社會發展中的指導思想地位，在“沿著建設有中國特色的社會主義道路上”把“我國將長期處於社會主義初級階段”現實確認下來，提出依法治國是治理國家的基本方略。

2004年的憲法修改，經濟制度領域主要是對私有財產權的保護，首先是對非公有制經濟發展的鼓勵、支持和引導，通過監督和管理明確國家的態度，其次是區分征用和征收來完善土地征用制度，通過確認“公民的合法的私有財產不受侵犯”提供具體的憲法保護﹔在社會領域，確立“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”﹔政治領域，首先確立了“三個代表”重要思想在憲法和國家政治社會生活中的指導地位，把“不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發展”與把社會主義現代化建設成“富強、民主、文明”的總目標相連，在愛國統一戰線的內容上將“社會主義事業的建設者”加入其中。其次是在國家組織機構的內容修改上，將各級人大任期統一規定為五年，改變了1993年憲法將“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期三年”的規定，再次將“特別行政區”作為全國人民代表大會的組成，國家主席的職權上增加了“進行國事活動”一項內容，補充了對“國歌”的確認。

修改憲法的實踐，反映出我國的憲法發展符合馬克思主義關於經濟基礎和上層建筑之間辯証關系的基本原理。經濟基礎決定上層建筑，有什麼樣的經濟基礎就應有什麼樣的社會意識形態、國家機構和政治法律制度等，恩格斯說：“每一時代的社會經濟結構形成現實基礎，每一個歷史時期由法律設施和政治設施以及宗教的、哲學的和其他的觀點所構成的全部上層建筑，歸根到底都是應由這個基礎來說明的。”[1]所以經濟基礎發生變化，社會發展階段發展變化，政治和思想領域的上層建筑也要隨之發生變化，否則落后的制度安排和思想意識就會阻礙經濟社會的發展。

憲法隨著黨和國家事業的實踐發展而不斷發展，這是我國憲法發展的一個顯著特點和基本規律，並在歷次憲法的修改實踐中形成了符合憲法精神的工作模式，有力地推動了社會主義現代化和法治國家的建設。

二、新時代憲法修改的主要任務與內容

中國特色社會主義進入新時代，這是我國發展新的歷史方位。順應歷史發展趨勢和時代特征，順應黨和人民事業發展的要求，需要把在實踐中得到檢驗的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定。黨的十九屆二中全會審議通過的《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》體現了中央確定的憲法修改的重點，主要就是把黨的十九大確定的重大理論觀念和重大方針政策寫進憲法。

（一）指導思想

把新階段中國特色社會主義建設取得的理論成果充實到社會主義理論體系、充實到憲法和國家政治生活中的指導思想地位，是憲法修改的基本規律之一。1999年憲法修改將鄧小平理論寫進了憲法，2004年把“三個代表”重要思想納入其中，就已經証明了形勢在變化、實踐在深入，指導思想跟得上形式的變化才能起到引領的作用，如果理論不更新就會牽制社會發展。

習近平新時代中國特色社會主義思想，是對馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀的繼承和發展，是馬克思主義中國化的最新成果，是當代中國馬克思主義，是黨和國家必須長期堅持的行動指南。把黨的十九大確定的重大理論觀念和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入我國憲法中，體現了黨和國家事業發展的新成就新經驗和新要求，推動憲法與時俱進，為新時代發展社會主義、實現兩個“一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供憲法保障。

（二）總任務和奮斗目標

1993年憲法修正案將“完善社會主義各項制度、發展民主、健全法制，逐步實現四化”等奮斗目標寫入憲法文本中，總任務和奮斗目標是未來我國發展努力的方向，需要憲法對此進行確認和保障落實，發揮指引和保障中國特色社會主義建設的作用。

在綜合分析國際國內形勢和我國發展條件的基礎上，黨的十九大報告提到，新時代堅持和發展中國特色社會主義的總任務是實現社會主義現代化和中華民族的偉大復興，在全面建成小康社會的基礎上，提出從二O二O年到21世紀中葉分兩個階段建成社會主義現代化強國。第一階段是從二O二O年到二O三五年,基本實現社會主義現代化﹔第二階段是從二O三五年到21世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族的偉大復興。把“建成社會主義現代化強國，實現中華民族的偉大復興”寫進憲法，將會激勵和引導全國上下一心、團結奮斗，通過憲法的綱領性特點發揮引領作用。

（三）總體布局和新發展理念

黨的十八大以來，在黨團結帶領各族人民統籌推進“五位一體”總體布局，在創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念指導下，社會主義事業開創了新局面。在堅定不移地貫徹新發展理念下，社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明建設成效卓著。

經濟建設方面，自黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中起決定性作用”以來，我國經濟體制改革不斷深化，基本經濟制度發展完善，現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系日益完善，經濟發展方式轉變，發展質量提升，創新型國家建設等取得重大成就。

政治建設方面，在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一下，社會主義民主政治制度化、規范化、程序化得到進一步推進。全面推進依法治國，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，形成了中國特色的社會主義法治體系。深化政治體制改革，行政體制改革和司法體制改革成效顯著。社會主義民主不斷發展，社會主義協商民主全面展開，愛國統一戰線鞏固發展，民族宗教工作創新推進。

文化建設方面，圍繞社會主義核心價值觀體系和社會主義文化強國的建設，深化文化體制改革，馬克思主義在意識形態領域中的指導地位更加鮮明，中國特色的社會主義和中國夢深入人心，文化事業蓬勃發展，互聯網建設管理不斷完善，文化自信得到彰顯，國家文化軟實力和中華文化影響力大幅提升。新時代中國特色社會主義現代化建設取得成就的原因之一就是發展了中國特色社會主義文化，堅定了道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。

社會建設方面，貫徹以人民為中心的發展思想，圍繞更好地保障和改善民生、促進社會公平正義，深化社會體制改革，改革收入分配制度，推進社會管理創新，人民獲得感增強。教育事業全面加強，城鄉居民收入不斷提升，中等收入群體繼續擴展，社會保障體系基本建立，基本公共服務均等化大幅推進，社會治理體系更加完善。此外，生態文明建設成效顯著。

中華民族實現偉大復興是全方位的復興，在復興的道路上必須以全局性、系統性和協調性從頂層設計。統籌推進“五位一體”的總體布局將富強、民主、文明、和諧的目標進行全盤考慮，體現了社會主義發展的規律，標志著我們黨對建設中國特色社會主義認識達到了新的境界。“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念是科學的世界觀和科學的方法論的統一，是我們黨在治國理政的實踐中對中國發展大勢的把握，既具有綱領性和引領性的特點，又具有很強的現實針對性和操作性的特點，是我們黨治國理政思想理論的新飛躍。把統籌推進“五位一體”的總體布局和“五大發展理念”寫入憲法是經得起實踐檢驗並在未來發展中依然具有認識和方法上的指導意義。

（四）國家監察體制

構建集中統一、權威高效的權力運行制約的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察的全覆蓋，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，這是一項事關全局的重大政治體制改革。由於監察機關與現行憲法規定的國家結構不相符合，為落實“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”的權力運行規律和堅持全面推進依法治國的治國方略，需要做到依法治國先要堅持依憲治國，確保國家機關按照法定的權限和程序行使權力。

將取得良好改革效果的“國家監察機構”配置在國家的權力結構中，屬於重大的政治體制改革，必須依據憲法構建，所以，首先在憲法裡規定其主體地位和權限范圍才能實現國家機構設立的合法性。

（五）對外交往

黨的十九大明確中國特色大國外交要推動構建新型國際關系，堅持和平發展道路、堅持互利共贏開放戰略，推動構建人類命運共同體。黨的十八大以來，黨領導人民全面推進中國特色大國外交，形成全方位、多層次、立體化的外交布局，遵循共商共建共享的原則，推進“一帶一路”建設，發起創辦亞洲基礎設施投資銀行，設立絲路基金，舉辦多場國際合作和交流峰會，倡導建立人類命運共同體和促進全球治理體系變革，我國的國際影響力進一步提高，為世界發展貢獻了中國智慧。

“堅持和平發展道路，堅持互利共贏開放戰略，推動構建人類命運共同體”強調國家間在相互合作中共建“命運共同體”，這是我國一直秉承的外交理念，也符合當今國際關系在“分化的世界中打造命運共同體”的價值追求，將該部分內容入憲，將為世界各國發展帶來新機遇和解決人類問題提供新途徑。

三、憲法修改的功用

法律現實主義認為法要應付的是人類關系的各種最復雜的方面，它在很大程度上是含混和不穩定的，“如果說過去的比較靜止的社會未能創造出事先能預料到一切可能的法律糾紛，並預先加以解決一套包羅萬象、永恆不移的規則，那麼，現代社會就更不可能了。”[2]隨著新型工業化的發展，分工和協作的不斷加強，人們彼此之間的交往和聯系越來越多，這一現實反映在憲法上就是調整范圍不斷擴大、規范數量不斷增多、憲法關系愈加復雜。憲法的發展以社會的經濟結構為前提，並隨著社會現實的變化而變化，憲法規范與社會現實二者應保持協調推進。

（一）憲法修改對國家和社會發展的促進作用

符合國情、符合實際、符合時代發展的憲法是我國社會主義發展的根本保障，是確保國家長治久安的重要保障。憲法及時確認取得的成就和經驗,更好地發揮憲法的規范、引領、推動、保障作用。實際上，我國憲法的修改史就是我國改革開放四十年來的成果記錄史，社會發展的脈絡書，寫下了憲法以修改的方式對國家和社會發展的促進作用。

憲法修改對經濟發展的促進作用，在憲法的修改中通過確認、引導、促進和保障以及規制等方式對生產方式、經濟體制和經濟運行活動提供憲法保障。它為經濟發展提供外部的法律環境、創造民主穩定的社會秩序和有效的社會保障體系，為經濟發展“保駕護航”﹔通過對經濟發展的方向、價值目標等的引導，指引經濟發展沿著正確的道路高效和安全的前進﹔為經濟發展中出現的矛盾和糾紛，提供充足的法律依據，通過律師、公証、法官等法律職業服務體系滿足經濟主體對公平正義和經濟效益的追求﹔面對經濟運行中出現的交易混亂、坑蒙拐騙、貧富懸殊等社會問題，在尊重經濟發展客觀規律的前提下通過規制的方式，克服經濟發展中的消極問題。

憲法修改通過為政治體制改革指明方向、提供保障和對改革成果的確認來發揮作用。憲法是黨和人民意志的體現，憲法與黨的政策具有深刻的一致性，在相同的經濟基礎、相同的指導思想和相同的社會目的之下，黨的指導思想發生變化，通過憲法的確認，更好地發揮黨統攬全局、協調各方的領導作用。憲法通過國家機關的機構設置、選舉制度、權力行使的合法性要求，以及人民的參與權的規定，維護人民對民主、法治和人權等的要求，為人民當家做主提供保障。把權力關進憲法法律的籠子裡，一切公共機構和行使公權力的公職人員都必須在憲法法律允許的范圍內活動，權力行使必須具有合法性和合憲性，違法行使權力的公共機構和行使公權力的公職人員都要追究責任，這是法治國家的基本特征。憲法修改對政治生活的影響，對推進國家治理體系和治理能力現代化建設意義深遠。

憲法修改對社會發展的促進作用。法治是社會秩序構建的最重要的機制，法治以其邏輯的嚴密性、規范的具體性和公平正義的價值理念成為解決社會矛盾的最佳方式，憲法修改按照憲法規范內容的原則性和概括性的方式規范社會糾紛的解決，以其以人民為中心的發展理念確保改革成果惠及全體人民，在教育、衛生健康、就業、收入分配、社會保障體系方面提供分享改革成果的法治保障。

（二）憲法修改對法治國家建設的作用

黨的十九屆二中全會提到“要以這次憲法修改為契機，深入推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持有法可依、有法必依、違法必究，把依法治國、依憲治國工作提高到一個新的水平”。

首先，憲法修改對法制統一和完善奠定基礎。憲法作為“母法”、根本大法，與國家其他法律法規的關系是源流關系，為法律法規制定提供依據和劃定范圍，是各部門法制定、修改和廢止的依據。憲法修改要貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，總體保持連續性、穩定性、權威性的基本特質，在此之后各部門法必須根據憲法修改的內容在各自的范圍內順勢而為，保持同憲法的協調一致和內容的完善。比如國家監察體制改革作為黨和國家自我監督的反腐敗工作機構的部署，與我國當前的“一府兩院”的權力組織架構不一致，所以需要修改憲法，將國家監察機構列入國家組織機構中並在規定監察的職責權限后，才能以新修改的憲法為依據衍生出《國家監察法》等法律制度，這樣該法才具有了合憲性的基礎。

其次，憲法修改對法治國家建設影響深遠。法治的運行過程就是憲法運行的過程，講法治而不講憲法那是顧影自憐，法治具有科學立法、公正司法、嚴格執法、全民守法的社會文化，它蘊含著民主理性、公平正義、廉潔高效、文明和諧的價值內涵，這些都在憲法的精神裡囊括，所以憲法修改通過完善規范，將以上價值理念貫穿始終，為法治國家建設奠基﹔憲法作為“寫有人民權利的保障書”是評判各部門法的標准，“法律為了公共利益而限制人的自由，憲法則為了人的自由而限制法律的限制，法律衡量人的行為是否危害公共利益，憲法則衡量法律是否侵犯個人的權利，在這個意義上，憲法是法律的法律，是衡量法律的標准，也是支撐法網的權力框架。”[3]衡量法律是否合適正當的標准就是看其是否符合憲法或憲法精神，保障我國的法律制度體系以“良法”的形式存在。

四、維護憲法權威，保障憲法實施

憲法是全黨和全國的行動指南，憲法既要管黨也要管國家管公民，完善發展憲法是第一步，憲法貫徹實施是核心。這就要求全黨和全國把十九屆二中全會審議通過的憲法修改內容用實際行動去落實。

一是在理念認識上，把握憲法實質。黨的十九屆二中全會提到，“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在實施。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威﹔捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴﹔保証憲法實施，就是保証人民根本利益的實現”。這揭示出憲法的理念。隻有將憲法背后的理念植入內心，才能將行為外化於“從政治上、大局上、戰略上分析問題，注重憲法發展的客觀規律和內在要求上思考問題”。憲法作為黨和人民意志的共同體現，是事關全局、事關每個人的大事，不管公民個人、國家機關還是各政黨，必須對最高行為准則的精神內涵和實質有清醒深刻的認識，隻有認識到位，才能行動到位。

二是在宣傳教育上，弘揚憲法精神。大力宣傳以憲法為核心的中國特色的法律體系內容，弘揚社會主義法治精神，增強人民群眾的憲法法律意識，提高其對法律在解決矛盾沖突、監督國家機關中的作用的認識。在憲法日，通過切實解決關系公民權益的典型公權力行使違法違憲的問題，增強公民對憲法作用的真切感受。

三是帶頭學法，抓住關鍵少數。國家工作人員特別是領導干部行使職權、履行職責、開展工作時要做到依照憲法法律，這是憲法對權力約束的直接體現。新時代社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，憲法以其原則性和概括性規范的方式給權力正當行使留下了空間，作為公權力行使的公職人員，特別是領導干部要善於運用憲法思維和憲法精神來化解新時代的社會主要矛盾，提高解決矛盾的能力和水平，達到彰顯憲法權威的效果。

四是落實備案審查，維護法制統一。備案審查制度是中國特色法治道路的一部分，在很多國家有一個專門的憲法法院負責憲法監督，我們國家沒有憲法法院，監督憲法實施主要在於備案審查制度。就我國目前立法現實情況而言，制定法律的主體廣泛 ,僅地方就有353個之多﹔有權制定法律的機關也在制定規范性文件﹔法律存在形態多樣，包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章和司法解釋，法律規范數目龐大，這些對法制統一是極大的障礙。完善備案審查是落實憲法實施、維護國家法制統一和憲法法律權威的有效方式，通過“有件必備、有備必審、有錯必糾”的方式，監督地方立法的范圍和界限，確保其立法限定在實施性立法的角色定位上﹔通過備案監督司法解釋在法律適用中對個案的解釋，保証其不越界，否則不僅有損正義也會破壞民主理念。維護憲法尊嚴和權威，是維護國家法制統一、尊嚴、權威的前提，也是維護最廣大人民根本利益的重要保障，我們既要保持其不斷發展完善的品質，也要將其根本性的地位彰顯出來。

參考文獻

[1]馬克思恩格斯選集第3卷[M].北京：人民出版社,1972：66.

[2]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京：法律出版社,2006:116.

[3]張千帆.憲法學講義[M].北京：北京大學出版社,2011:22. 

來源：《行政管理改革》2018年第3期