要突出憲法修改對基本政治制度的保障功能

[摘 要] 由於我國尚處於社會主義初級階段，一些最基本的政治制度還沒有最終定型，因此，憲法目前更重要的是要發揮自身的政治功能，確認和保障基本政治制度的有效運行。現行憲法的第五次修改可以充分發揮憲法的政治功能，通過修改憲法來肯定黨的十九大提出的一系列重大理論觀點、重大方針政策特別是將習近平新時代中國特色社會主義思想寫進憲法，必將對推動我國各項基本政治制度的完善和發展起到非常重要的保障和促進作用。

[關鍵詞] 憲法修改﹔根本法﹔政治法﹔基本政治制度﹔保障功能﹔與時俱進

[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A

一、政治功能是憲法的重要功能之一

在現代法治國家，憲法至少可以發揮以下幾項功能：1.政治功能。可以將一個國家的政治狀況加以充分地肯定，賦予其合法性，包括對歷史的規范描述，對主權狀況的確認，對意識形態的確認及對政治體制的肯定等。2.法律功能。法治是現代國家的基本價值，要實現法治，離開憲法是不可能的，憲法的作用就是保証法制統一性，作為根本法，它是一切法律法規的合法性基礎。3.秩序功能。憲法可以規定國家的根本任務和根本制度，從而使得現代國家的基本政治制度具有確定性和穩定性，也使得國家的奮斗目標更加清晰。4.利益功能。憲法可以通過保障公民基本權利而保護一個國家公民最低限度的合法利益。5.運行功能。憲法通過設立公共權力行使機構來維護公共利益和公共秩序。6.道德功能。憲法可以確認一個國家主流道德價值，從而建立起基本的道德價值標准。7.文化功能。憲法可以承載現代國家的國家治理和社會治理所依托的歷史和傳統，維護現代國家的文化生態。8.區分功能。截至目前為止，世界上所有的憲法都是以主權國家為標志的，憲法宣示了一個主權國家的存在，成為國與國相互區分的法律標志，反映了憲法所具有的國別特征。

現代意義上的憲法是在反封建專制中產生的，最早的憲法性文件可追溯到1215年英國的《自由大憲章》。《自由大憲章》的基本精神就是世俗的最高權力也要受法治原則的限制，公民權利和自由是限制政府權力隨意擴張的法律手段。目前世界各國憲法大都秉持了人民主權、民主原則、法治原則和憲法至上的原則，把憲法視為實現法治的重要手段。憲法是建立在一個主權國家的合法性基礎之上，確立了一個主權國家范圍內處理各種社會關系基本的法律原則，同時也體現了主權國家的歷史文化傳統。憲法在不同的歷史階段和不同的國家中，自身所發揮的功能是不一樣的。憲法在有些國家中對意識形態具有很強的宣示和保障功能，例如，許多伊斯蘭國家的憲法就把伊斯蘭教的教義作為憲法的基本原則﹔一些老牌的資本主義國家憲法特別推崇憲法的保障公民基本權利、限制國家機關權力的法治作用。而社會主義類型的憲法往往重視憲法在確認和保障基本政治制度方面的“政治功能”，凸顯了憲法作為“政治法”的法律特征。馬克思、恩格斯在揭示憲法政治特質與階級本質的同時，對資產階級奉為圭臬的“憲法”所具有的虛偽性、反動性做了無情的批判。馬克思在《不列顛憲法》中深刻地揭示道：“但是這個不列顛憲法是什麼呢？它的實質是否就是代議機關或者限制行政權呢？這些特征並沒有使它無論同北美合眾國的憲法或是同無數‘熟悉本行業務’的英國股份公司的章程有什麼區別。不列顛憲法其實只是非正式執政的，但實際上統治者資產階級社會一切決定性領域的資產階級和正式執政的土地貴族之間的由來已久的、過時的、陳腐的妥協。”[1]在《1848年11月4日通過的法蘭西共和國憲法》中，馬克思進一步指出：“這個虛偽的憲法中常常出現的矛盾十分明顯地証明，資產階級口頭上標榜是民主階級，而實際上並不想成為民主階級，它承認原則的正確性，但是從來不在實踐中實現這種原則，法國真正的‘憲法’不應當在我們所敘述的文件中尋找，而應當在根據這個文件通過的我們已經向讀者簡要地介紹過的組織法中尋找。這個憲法裡包含了原則，——細節留待將來再說，而在這些細節裡重新恢復了無恥的暴政！”[2]因此，憲法作為根本法，首先是政治法，是一個主權國家政治事實的生動寫照。

二、我國憲法生動體現了共產黨執政的基本特點

新中國成立，先后制定了四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。1982年憲法是現行有效的憲法，其間又經過了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。縱觀我國歷次憲法及其修正案，都帶有非常明顯的政治色彩，在確認和保障我國的基本政治制度方面發揮了非常重要的作用。例如，1993年現行憲法第二次修改產生的憲法修正案第4條就規定：“憲法序言第十自然段末尾增加：中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”我國現行憲法的修改活動還體現了憲法與時俱進的品格，表現為憲法與黨的大政方針政策的適應性。例如，1999年現行憲法第三次修改時把“鄧小平理論”寫進了憲法，2004年現行憲法第四次修改時把“三個代表”重要思想寫進了憲法。可以說，通過憲法修改來及時和有效地確認和保障我國改革開放和社會主義現代化建設所取得的重大成果，是我國憲法作為社會主義類型憲法所具有的重要特色，充分體現了憲法作為黨和人民共同意志結晶的“中國特色”。

為什麼我國憲法在現階段政治功能比較突出？這個問題是由我國現階段的歷史特征決定的。黨的十三大提出我國尚處於社會主義初級階段。黨的十九大提出了我國已經進入了“新時代”，但同時又明確地規定：“必須認識到，我國社會主要矛盾的變化，沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變。全黨要牢牢把握社會主義初級階段這個基本國情，牢牢立足社會主義初級階段這個最大實際，牢牢堅持黨的基本路線這個黨和國家的生命線、人民的幸福線，領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，為把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國而奮斗。”對於社會主義初級階段這個理論定位的認識是非常關鍵的。因為我們處於社會主義初級階段，所以，社會主義的各項制度就必須要不斷地加以實踐、總結經驗、不斷改革，最終形成比較穩定的制度體系。改革開放的總設計師鄧小平同志對此看得非常清晰，在1992年發表的《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》中，鄧小平同志深刻地指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。現在建設中國式的社會主義，經驗一天比一天豐富。經驗很多，從各省的報刊材料看，都有自己的特色。這樣好嘛，就是要有創造性。”[3]按照鄧小平同志上述論斷，我國的社會主義基本政治制度至少要到中國共產黨成立100周年時才能“定型”，而在此之前，“要總結經驗，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊解決。”[4]

總結新中國成立以后歷次憲法修改的經驗教訓，歸根結底可以得出一個結論，作為社會主義類型的憲法，我國的憲法始終與執政黨的大政方針保持高度一致，憲法首先發揮的是自身的政治功能，特別是對基本政治制度的確認和保障功能。早在1954年憲法制定之初，毛澤東同志就對憲法在國家生活和社會生活中的重要地位和作用做了非常精辟的論述，並成為制定憲法工作的指導思想和原則。毛澤東指出，憲法是治國安邦的“總章程”，是指導我國各項事業向前發展的總的行動綱領。憲法的制定必須要遵循客觀規律，符合社會發展的要求，“搞憲法就是搞科學”，憲法的各項規定必須要具有時代性，適應時代的要求，具有與時俱進的品格。劉少奇在《關於中華人民共和國憲法草案的報告》中也明確指出：從中華人民共和國成立以后，我國已經走上了社會主義的道路。憲法草案序言中說：“從中華人民共和國成立到社會主義社會建成，這是一個過渡時期。國家在過渡時期的總任務是逐步實現國家的社會主義工業化，逐步完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。”從1953年起，我國已經按照社會主義的目標進入有計劃的經濟建設時期，因此，我們有完全的必要在共同綱領的基礎上前進一步，制定一個像現在向各位代表提出的這樣的憲法，用法律的形式把我國過渡時期的總任務肯定下來。我們的憲法應當是一個全國人民大團結建設社會主義社會的憲法。關於憲法對確認和保障基本政治制度的政治功能，劉少奇在《關於中華人民共和國憲法草案的報告》中也非常清晰地表達了1954年憲法自身的“過渡性”的認識。他指出：因為我們這個憲法是過渡時期的憲法，所以它同社會主義社會已經建成時期的憲法不能不有所區別。一方面，我國現在還沒有建成社會主義社會，另一方面，我國現實生活中已經存在著建設社會主義的事實，而且社會主義的建設正在一天一天地發展。憲法不去描畫將來在社會主義社會完全建成以后的狀況，但是為了反映現在的真實狀況，就必須反映正在現實生活中發生著的變化以及這種變化所趨向的目標。所以說，新中國成立以來，我國的歷次憲法的產生及其相關修改，都是與共產黨執政和領導中國人民進行社會主義革命和社會主義建設這個基本的政治事實密不可分的，憲法的各項制度功能首當其沖的是“政治功能”，也就是說，作為黨和人民共同意志的體現，憲法總是用根本法的形式來及時和有效地反映執政黨執政的主張，反映基本政治制度不斷健全和完善的各項要求。

從1954年憲法到1982年憲法，我國共對憲法進行了四次全面修正，每一次修改都順應了當時的歷史狀況和具體國情，體現了中國特色。現行憲法是1982年憲法，是在改革開放初期，在撥亂發正的背景下出台的。1982年現行憲法全面繼承和發展了1954年憲法作為社會主義類型的憲法所強調的人民民主原則和社會主義原則兩項重要的憲法原則，進一步健全和完善了以人民代表大會為核心的根本政治制度，突出了保障公民基本權利的重要意義，堅持社會主義法制統一性原則，以憲法為核心建立起適應改革開放和社會主義現代化建設要求的中國特色社會主義法律體系，確立了中國特色社會主義法治的基本制度框架，為全面推進依法治國奠定了堅實的法律基礎。1982年憲法可以說是一部“撥亂發正”、“改革開放”的憲法，是對黨的十一屆三中全會黨中央撥亂反正政治事實的充分肯定，並為改革開放提供了基本政治條件。現行憲法誕生以來，根據改革開放和社會主義現代化建設遇到的新情況新問題，現行憲法又做了四次修改，分別是1988年、1993年、1999年和2004年憲法修改。其中1988年把私營經濟受法律保護寫進了憲法，1993年把社會主義市場經濟寫進了憲法，1999年把“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略寫進了憲法，2004年把“國家尊重和保障人權”寫進了憲法。四次憲法修改，把黨的重大政策的變化及時地反映到作為根本法的憲法中，特別是把中國共產黨作為執政黨在領導中國人民實現社會主義現代化過程中產生的新的指導思想寫進了憲法，形成了憲法修改的“中國特色”。

從現行憲法過去四次修改的情況來看，憲法的每一次修改都是在正確處理憲法的適應性與穩定性、憲法與政策的關系基礎上有序進行的。憲法的修改首先體現了執政黨的意志，由黨中央根據黨的執政理念思想戰略發生的重大變化形成修改憲法的建議，然后通過法律程序由全國人大常委會提出正式的憲法修正案，最終由全國人大批准通過生效的。憲法的修改具有很強的政治性，是執政黨依憲執政的重要方式，與此同時，憲法的修改又具有很強的規范性，憲法作為根本法規定了國家的根本制度和根本任務，一經修改在實踐中就必須具有穩定性、連續性，要遵循憲法自身的發展規律。因此，在歷次憲法修改中，始終不渝地堅持“應當修改的一定要修改”、“可改可不改的先不改”、“可以通過憲法解釋和法律解釋途徑來解決的問題不宜通過憲法修改方式加以解決”等等。正是在上述科學修憲原則的指導下，我國現行憲法經過四次修改，共計31條修正案，有效地完善了憲法的各項原則和制度規定。正是因為現行憲法的四次修改秉持了科學修憲的指導思想和原則，從2004年最后一次修改至今已經有14年時間，現行憲法很好地適應了改革開放和社會主義現代化建設的要求，完善了基本政治制度，保持了自身的穩定性、連續性和權威性，體現了憲法與時俱進的品格。

三、黨的十九大精神是推動現行憲法第五次修改的制度動力

黨的十九屆二中全會指出，自2004年修改憲法以來，黨和國家事業又有了許多重要發展變化。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想，統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，推進黨的建設新的偉大工程，推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。黨的十九大對新時代堅持和發展中國特色社會主義作出重大戰略部署，確定了新的奮斗目標。為更好地發揮憲法在新時代堅持和發展中國特色社會主義中的重大作用，需要對憲法做出適當修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定。

面對上述重大理論觀點和重大方針政策的變化，已經有14年沒有修改的現行憲法更需要發揮自身與時俱進的品格，要以更加開放的姿態和更加寬廣的胸懷來順應社會各界提出的修憲要求，匯聚民意，把黨的政策、人民的意願通過憲法修改的方式及時地轉化為憲法的相關規定，從而增強憲法與社會現實的適應性，保証憲法條文的“真實性”，提升憲法規范的權威性，充分發揮憲法作為根本法所具有的“政治優勢”，從而為實現中國夢和“兩個一百年”的奮斗目標提供堅強而有力的憲法依據和法治保障。

在剛剛閉幕的第十二屆全國人大常委會第三十二次會議上，栗戰書同志在《關於修改憲法部分內容的建議的說明》中指出，憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。我國現行憲法是根據黨的十一屆三中全會確定的路線方針政策，於1982年12月4日由五屆全國人大五次會議通過並公布施行的。30多年來的實踐充分表明，我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，必須長期堅持、全面貫徹。可以相信，在以習近平同志為核心的黨中央英明正確領導下，通過憲法修改來全面貫徹落實黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，將會使得我國的憲法具有更高的權威性，在全面推進社會主義現代化建設的偉大征程中發揮出自身更大的作用，成為名副其實的黨領導人民治國安邦的總章程。

當然，突出強調了憲法對基本政治制度的保障功能並不意味著要在實施憲法的過程中忽視或者否定憲法所具有的其他制度功能，特別是憲法在保障公民基本權利、限制國家機構權力、維護社會主義法治權威方面的重要作用。憲法順應改革開放和社會主義現代化建設的要求，通過突出自身的政治功能來為實踐中不斷推進的各項改革事業提供法律保障，但歸根結底這樣的政治功能最終還是為了防止在實踐中產生的重大理論觀點和重大政策方針脫離制度的約束而缺少穩定性和可持續性。憲法的適時修改是相對的，通過憲法來確認具有穩定性的社會主義基本政治制度則是我國憲法自我完善的根本目標。按照鄧小平同志的論斷，在中國共產黨成立一百年之際，我國的基本政治制度應當定型化了，屆時將可以考慮在認真總結新中國成立以后將近70年左右的制定憲法、修改憲法和實施憲法的經驗教訓基礎上，對現行憲法做一次比較全面和系統的修改，把經過實踐証明是比較可靠的社會主義基本政治制度和各項國家制度、社會制度通過根本法的形式肯定下來，使憲法成為保証社會主義現代化建設“兩步走”目標得以圓滿實現的最基礎的、最有效的法律保障。

參考文獻

[1] 馬克思.不列顛憲法[A].馬克思恩格斯全集(第11卷)[C].北京:人民出版社,1962:108.

[2] 馬克思.1848年11月4日通過的法蘭西共和國憲法[A].馬克思恩格斯全集(第7卷)[C].北京:人民出版社,1959:589.

[3][4] 鄧小平.鄧小平文選（第3卷）[M].北京:人民出版社,1993:372.  

來源：《行政管理改革》2018年第3期