促進生態文明建設的財稅政策

[摘要]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，中央財政大力支持生態文明建設,取得明顯成效。但是許多環境問題是歷史長期累積形成的，治理難度大﹔財政稅收在支持生態文明建設上也存在一些問題。當前需深入貫徹落實黨的十九大精神，積極完善財稅工作，大力促進生態文明建設。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，擺在全局工作的突出位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各個方面和全過程。財政部黨組堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，創新機制加大投入，大力推進生態文明建設並取得積極成效。當前我國生態環境保護形勢依然緊迫和嚴峻，需要深入貫徹落實黨的十九大精神，研究完善財稅政策，更好地支持生態文明建設。

一、中央財政大力支持生態文明建設成效顯現

（一）加大對重點生態功能區的轉移支付力度，促進構筑安全生態格局

一是加大均衡性轉移支付力度。均衡性轉移支付按照各地標准收入和標准支出的差額進行分配。標准收入根據工業增加值等指標測算，標准支出選取總人口、可居住面積等因素測算，並增加了海拔等環境指標，因此現行均衡性轉移支付制度測算已經體現了生態環保因素。生態資源豐富、環境脆弱敏感地區，一般也是經濟社會發展較為落后的地區，其開展生態保護、排放控制、污染治理等客觀上會帶來財政減收增支，標准收支差額會進一步放大，中央財政支持力度相應增加。近年來，中央財政不斷加大均衡性轉移支付力度，2017年規模已經達到1.25萬億，比2013年增加了5000億元，增長了67%，有效加大了對生態地區的支持力度。

二是實施重點生態功能區轉移支付。為突出維護國家生態安全，中央財政額外安排資金，對《全國主體功能區規劃》中的生態類限制開發區、禁止開發區以及青海三江源、南水北調中線工程水源地等重點生態功能區給予專門補助。目前，重點補助縣市總數達到819個，佔國土面積的比例超過50%。開展縣域生態環境質量監測，對林、草、水域、濕地等自然生態要素和空氣、水質、污染物排放等環境質量要素進行評價考核，建立完善與環境質量變化挂鉤的獎懲機制。

（二）設立大氣、水、土壤專項資金，解決群眾最關心的突出環境問題

一是增加資金投入。中央財政分別設立專項資金，資金規模逐年增加。2013年設立大氣專項，預算安排從2013年的50億元增加到2017年的120億元。2015年設立水專項，2017年預算安排120億元。2016年設立土壤專項，2017年預算安排112億元。2017年三個專項合計預算安排352億元。

二是優化資金分配格局。大氣專項重點解決京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區域，向霧霾問題最為嚴重和突出的京津冀及周邊地區傾斜。土專項重點強化對基礎性、支撐性的土壤污染詳查工作支持。水專項按重點流域、飲用水源地、地下水保護和治理等工作任務量的因素進行分配，加大對南水北調工程水源區，長江、黃河流域治理的支持。特別是近年來集中加大了對水質良好湖泊保護的支持力度，納入支持范圍的77個湖泊水質類別總體保持並提升。

三是完善資金管理。專項資金均採取按因素法切塊方式分配，由地方結合本地實際確定支持重點，統籌用於最需要的領域﹔逐步建立起激勵約束機制，根據大氣、水環境質量考核結果安排資金。2017年對水環境質量改善明顯的江西、浙江、重慶3個省市獎勵，對空氣質量改善排名靠前的河北、山東省給予資金獎勵，同時對部分未完成任務的省份扣減財政補助資金。

（三）實施財政獎補政策，大力支持生態保護與修復

一是支持實施退耕還林還草。為執行好這項重大的生態工程、民生工程，財政部做了深入調查研究，由中央財政對退耕戶給予糧食補助和現金補貼。目前，中央財政累計安排退耕還林還草補助4166億元，其中2017年安排212億元。工程的實施，有效促進了水土流失和沙化土地治理。

二是全面加強天然林資源保護。為貫徹落實習近平總書記“研究把天保工程擴大到全國，爭取把全國的天然林都保護起來”重要指示精神，財政部在完善天然林資源保護工程二期政策基礎上，推動實施天然林保護全覆蓋，對已納入政策保護范圍的，適當提高補助標准，對未納入范圍的，採取新的停伐補助和獎勵政策。2013—2017年，中央財政累計安排2005億元，有效推動了天然林保護工作。

三是實施草原生態保護補獎政策。財政部會同農業部在內蒙古、新疆、西藏等8個主要草原牧區省份全面實施草原生態保護補助獎勵政策，並逐步將政策實施范圍擴大到了全國13個草原省區。2011—2017年，中央財政共投入草原補獎資金1137億元，僅2017年安排188億元。在草原生態保護補獎政策推動下，草原長期超載畜量的勢頭初步得到遏制，草原生態環境正逐步恢復，促進牧民持續穩定增收。

四是開展山水林田湖草生態保護修復工程。2016年財政部會同國土部、環保部啟動山水林田湖草生態保護修復工程試點，核心就是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，統籌考慮自然生態各要素，進行整體保護、系統修復、綜合治理，推動建立生態保護修復的新模式。

五是支持實施海綿城市試點示范。財政部會同住建部、水利部於2015年啟動了海綿城市建設試點工作，通過競爭性方式分兩批確定北京、天津、上海、重慶等30個試點城市，共安排資金254億元予以支持。目前，試點城市水資源涵養、水生態修復、水環境保護、水安全應急能力明顯提升，發揮了示范帶動作用，有效促進優化了城市建設發展理念。

（四）發揮財稅政策引導作用，促進綠色低碳循環發展

一是支持鋼鐵、煤炭行業“去產能”。鋼鐵、煤炭產業是資源消耗和污染排放大戶，對大氣環境質量影響較大。2016年中央財政設立總規模1000億元的工業企業結構調整專項獎補資金，專門用於鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能中的職工安置。全年壓減鋼鐵產能6500萬噸以上、煤炭產能2.9億噸以上，鋼鐵煤炭行業產能利用率明顯回升，經濟效益明顯好轉。

二是積極培育綠色發展“新動能”。實施對新能源汽車推廣補助政策，促進我國新能源汽車跨越式發展。支持可再生能源發電，對光伏、風電等發電實行度電補貼，支持清潔能源發展。目前，我國可再生能源發電裝機容量佔全部電力裝機的35%，已經穩居全球首位。

三是支持循環經濟和清潔生產。中央財政安排資金105億元，支持129家園區開展循環化改造﹔安排資金47.6億元，支持49個“城市礦產”示范基地建設﹔安排資金10.1億元，支持100個試點城市開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點﹔安排資金2.3億元，在貴州選取8個企業支持開展水泥窯協同處置固體廢物試點示范。通過試點示范，提高再生資源集聚加工能力，節約能源消耗，減少污染物和廢棄物的排放。

（五）著力完善稅收政策，注重發揮稅收杠杆調節作用

積極推進稅制改革、完善稅收政策，切實發揮好稅收對促進資源節約、環境保護的調控作用。擴大消費稅調節范圍，把過度耗費自然資源、嚴重污染環境的消費品，納入消費稅征稅范圍﹔適當提高成品油消費稅稅率。優化增值稅引導機制，對資源綜合利用產品和勞務給予即征即退一定比例增值稅的優惠，取消“兩高一資”產品出口退稅，對可再生能源發電實行增值稅優惠政策。實施企業所得稅優惠，企業從事符合條件的環境保護項目、節能節水項目所得，給予“三免三減半”的優惠﹔對企業購置並實際使用規定范圍內的環境保護、節能節水專用設備給予按投資額10%抵免企業所得稅的優惠。強化關稅的調節作用，對進口的環保設施、環保材料採用較低的關稅稅率，降低企業成本。對進口環境有嚴重污染和預期污染而又難以治理或治理成本較高的原材料、產品等征收較高關稅，從嚴控制“輸入型”污染源。推進資源稅改革，全面實施資源稅從量改從價計征改革，將稅收與資源價格挂鉤，建立有效的稅收自動調節機制，促進資源節約利用。積極推動環境保護費改稅，經全國人大常委會審議通過，自2018年1月1日起對企業排放的廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等征收環境保護稅。

總的看，經過中央與地方共同努力，促進生態文明建設的財稅政策體系在加速構建，針對環境保護、生態修復關鍵領域、薄弱環節的財政支持政策已經制定並逐步完善，稅收杠杆促進資源節約、環境保護的引導作用不斷增強，國家財政有效推動了生態文明建設進程。

二、當前支持生態文明建設存在的問題分析

由於我國產業結構不合理，重化工產業佔比太重，長期以來過度依賴資源能源消耗，一些重要污染物排放量長期處於高位，許多環境問題是歷史長期累積形成的，治理難度大。

（一）政府承擔的環境治理支出責任偏重，市場主體責任未有效落實

據世界銀行分析，生態環境質量狀況與環保投資密切相關，當環保投資佔GDP的比例達到1%—1.5%時，可以控制生態環境惡化的趨勢﹔達到2%—3%時，環境質量才會逐步有所改善。2016年我國全社會環保投入約1.3萬億元（包括政府和企業投入），約佔GDP的1.7%。1.3萬億投入中，全國節能環保直接投入約為4700多億元，如果再加上通過科技等投入及稅收優惠，政府總投入至少6000億元，約佔總體環保投入的一半，無論是與發達國家相比，還是與發展中國家相比，佔比都是非常高的。

因此，當前我國環保投入不足，突出表現為企業污染治理責任不落實，投入不夠，其深層次的原因是企業環境成本內部化不足，未達標排放問題依然突出，如中央環保督察發現，在京津冀及周邊區域，仍有大量散亂污企業，有的根本沒有任何環境治理設施，污染直排環境，長期以來其污染最終由政府埋單。再加上資源環境產品的價格機制沒有理順，電、氣、油、熱、污水和垃圾處理等，沒有完全將環境成本內部化並通過價格轉移出去，最終消費者也未承擔相應的環境治理成本。

（二）中央與地方生態文明建設事權劃分不盡合理,財政事權與支出責任不完全匹配

目前我國環境保護事權劃分不清晰，系統性、完整性不夠，即使在有些法律法規中做了原則性規定，也缺乏細化的條例解釋，未得到有效落實。一方面，跨區域的環境治理與生態修復事權界定不夠清晰。關系國家生態安全格局，以及跨區域的大江大河的生態保護與環境治理，應當屬於中央事權或中央與地方共同事權，但由於缺乏相應管理機構支撐，或缺乏合作共治平台，目前這部分事權也沒有得到很好落實。另一方面，地方環境治理責任需要進一步細化落實。按照《環境保護法》規定，“地方應對本轄區的環境質量負責”。但對跨區域流動的大氣、水環境治理責任細化不夠，近年來，不少地方也加大了環境保護生態建設的投入，但總體來看，地方支出比重仍然偏小，中央財政承擔了較大的支出比重。

（三）生態保護補償機制不夠健全，生態保護地區與受益地區間的利益協調有待加強

近年來，我國建立了以重點生態功能區轉移支付為主體的縱向補償機制，與以跨省流域生態補償為試點的橫向生態補償機制。目前看，主要存在兩方面問題，一方面，重點生態功能轉移支付資金使用管理進一步加強。中央財政加大了一般性轉移支付力度，大部分地區用於民生改善和生態保護，取得了良好的社會效益和生態效益。但也有部分地方對生態系統的價值認識不夠，重經濟、輕生態的想法依然存在。據環保部發布的《2015年中國環境狀況公報》顯示，11.59%的國家重點生態功能區生態環境質量變好，72.15%的國家重點生態功能區生態環境質量基本穩定，13.82%的國家重點生態功能區生態環境質量有變差的趨勢。沿海污染行業有向中西部轉移的趨勢，近期還暴露出在國家批復的自然保護區內仍然存在礦產資源勘查開採等活動，如祁連山就是個典型例子。另一方面，橫向生態補償機制建設較為緩慢。目前沒有專門的法律法規對生態保護與受益主體的權責做出界定。橫向生態保護補償以地方為主，中央給予支持。但上下游省份往往協作難度大，在補償標准、補償方式上經常會存在分歧，難以達成一致。不少地方反映橫向補償力度不夠，生態價值沒有充分體現出來，生態脆弱地區居民收入水平、公共服務水平較低，“守著綠水青山過苦日子”現象依然存在。

（四）環境污染防治尚未形成合力，財政專項資金績效有待提高

一是專項資金預算執行不理想，部分地方存在“錢等項目”的情況。檢查發現，2016年中央水污染防治專項資金支持的850多個項目中，截至2016年底，還有360多個項目未開工建設，很多省份開工率都低於30%。二是資金使用較為分散。部分地區層層將資金按因素法切塊分配到基層單位，有的地方按照大氣十條、水十條簡單分解任務，並沒有按照中央部署要求，結合地方實際情況，認真謀劃影響當地環境質量的重大治理工程，資金使用對重點項目保障不夠，資金使用效果大打折扣。三是個別地方還存在挪用問題。將專項資金用於工作經費等基本支出，沒有能夠發揮資金最大效益。

（五）稅收制度需要健全完善，相關制度建設有待進一步加快

目前稅收政策調整還有空間。比如，部分地區現行排污費征收標准低，企業排污交費小於其治理成本，對企業排污約束不夠。資源稅征收范圍目前僅限於礦產資源，對水開征資源稅剛剛試點，對其他資源如森林、草場、灘涂等自然資源佔用還未納入。

當前，各項生態文明制度建設正在推進中。自然資源資產負債表處於試點編制階段，科學核算自然生態價值目前還缺乏辦法與手段，對深入開展地區間生態補償還不能形成理論支撐。環境治理和生態保護市場體系發育不完善，需要進一步營造環境，增強市場活力。空間規劃體系等制度需要進一步抓緊落地，形成更為有效的空間管控。

三、積極完善財稅工作，促進生態文明建設

新時期財政支持生態文明建設，要深入貫徹黨的十九大精神，深刻領會習近平總書記關於生態文明建設重要戰略思想，注重處理好以下關系：

一是協調理順政府與市場關系，更大程度與更廣范圍鼓勵引導社會資金進入生態文明建設領域。切實改變目前政府環保支出責任過重的局面，按照“誰污染、誰治理”原則，嚴格落實企業主體責任，增強環境保護治理的內生動力，實現環境治理成本內部化。通過有效的機制安排、完善的政策體系，鼓勵引導社會資金進入，推動綠色發展。

二是正確處理中央與地方關系，建立激勵相容的生態文明建設政策體系。根據受益范圍、激勵相容等原則，合理界定中央與地方在環境治理與生態文明建設方面的事權及責任劃分﹔發揮中央與地方兩個積極性，增加對地方政府環境生態的考核比重，強化生態保護的責任落實，加快建立完善激勵約束機制，真正使得地區生態環境改善者得到正向激勵﹔使得生態環境退化者得到懲罰，從而匯聚形成中央與地方支持生態建設的政策資金合力。

三是正確處理保護與發展關系，真正將綠色生態優勢轉換為發展優勢。加快制度體系建設，充分實現自然生態價值。要使生態產品供給者生產成本與發展機會成本得到合理補償，生態產品消費者支付相應成本﹔增強地方綠色發展能力，促進建立綠色價值共享機制，在生態保護的前提下，走出生態代價較小、經濟社會效益好的發展路子。

（一）完善重點生態功能區轉移支付制度，支持守住生態保護紅線

將生態功能重要、生態脆弱敏感地區作為生態功能區，實行限制或禁止開發是從源頭上保証少做或不做損害自然生態的根本性舉措。根據中央制定的《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》，各地區要加快劃定生態紅線。京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（區、市）要率先劃定生態保護紅線。調整完善生態功能區轉移支付制度，促進生態紅線真正落實到位，將生態脆弱的敏感區有效保護起來。一是進一步加大資金投入力度，中央財政將持續加大對禁止開發區與限制開發區的支持力度，加大對提供生態產品地區的支持，促進這些地區基本公共服務不斷提升。二是加強資金使用管理，切實避免“一邊享受生態轉移支付，一邊發展工業影響生態”的現象。強化資金使用的激勵約束機制，加大資金撥付與考核結果挂鉤的機制，對生態環境質量變差、污染控制不力的地區扣減轉移支付數額。鼓勵地方培育新的經濟增長點，通過構建綠色產業體系、有序發展有機生態農業、探索生態扶貧、適度開發旅游等，使綠水青山產生巨大的生態效益、經濟效益和社會效益，真正將生態優勢轉化為發展優勢。三是完善配套政策，抓緊制定出台相關的產業、環保、國土、教育、社保等方面政策，特別是產業政策要抓緊制訂准入的負面清單，堅決制止污染企業向重點生態功能區轉移，對於生態紅線內的礦業勘查開採、水電開發等活動應抓緊清理退出。

（二）切實提高專項資金管理績效，支持打好污染防治“三大戰役”

一是地方應提前謀劃重點環保工程，強化責任落實。各地應結合實際需要，加強頂層規劃設計，科學部署重大污染治理項目，確保項目管用有效﹔要切實改變以往層層切塊下達，資金使用分散的局面，集中財力確保重點污染治理項目，提前做好項目儲備，避免錢等項目。在大氣治理方面，在環境容量不足地區，要繼續堅決淘汰過剩產能，優化產業結構，實施重點行業提標改造，強化環保約束，促進產業升級，優化經濟結構。在土壤污染防治方面，當前應當重點開展好土壤污染詳查工作。在水污染防治方面，要加強重點流域污染綜合治理，強化飲用水源地保護。積極推進農村環境綜合整治，有效控制農業面源污染。繼續推進農業農村環境綜合治理，積極推進社會購買農村環境服務，培育生態環保市場主體，建立起維護運營長效機制，確保建成的環保設施穩定運營，發揮效益。

二是進一步完善以改善環境質量為核心的資金分配機制。中央財政將繼續加大專項資金投入，資金分配將突出結果導向，以空氣質量PM2.5濃度、國控斷面水質監測數據以及土壤質量作為最主要依據，加強資金績效考核。地方也應當安排資金，同中央財政專項資金形成合力。

三是共同做好北方清潔取暖等重點工作。京津冀及其周邊地區大氣治理仍然是工作重點。按照習近平總書記在第十四次中央財經領導小組會上的重要講話精神，啟動北方地區冬季清潔取暖試點工作，在“2+26”傳輸通道城市中開展以整治散煤為重點的大氣污染治理工作。

（三）完善政策運行機制，調動各方生態文明建設投入積極性

一是支持強化環境監測執法工作，做到工業污染源全面達標排放。加強環境監督執法，切實做到達標排放，形成高壓態勢和強力威懾效果，落實好“誰污染、誰治理”“誰損害、誰賠償”，將環境治理成本內部化，逐步理順環保投入機制。進一步支持完善環境質量監測體系，確保監測數據真實客觀。重視和支持省以下環境監測執法垂直管理體制改革。

二是加快推進政府與社會資本合作（PPP）模式。加強與規范地方政府債務管理，防控債務風險。由於污水垃圾等環境基礎設施運營收費模式比較成熟，適宜推廣政府與社會資本合作的模式。地方應積極創造條件，通過PPP模式引入社會資金，提升運營效率。

三是支持運用金融杠杆推動綠色發展。通過市場化方式設立綠色產業基金，支持利用綠色信貸、綠色債券、綠色証券、綠色發展基金、綠色保險等政策工具為生態文明建設服務。

（四）加快建立健全橫向生態補償機制，共同推動跨流域跨區域生態保護

一是繼續鞏固已經建立的跨省流域上下游橫向生態補償試點。推動新安江、東江、九洲江等建立起跨省橫向生態補償機制，中央財政給予一定資金引導，上下游省份各拿出一部分資金，共同用於流域治理，搭建起“成本共擔、效益共享”的跨省流域治理平台，充分體現“權責對等、互利共贏”要求，上述流域相關省份應當進一步加強協作，鞏固試點成效。

二是研究論証推動長江流域橫向生態補償機制建設。考慮打造流域生態環境保護和治理的新平台，將上下游省份充分聚合在一起，共同推動長江大保護。通過科學合理的制度設計，切實體現生態有價的理念，使得享受良好生態產品的區域付出一定成本，生態環境保護做出貢獻的區域得到相應的補償，逐步形成“聯防共治、相互監督、成本共擔、受益共享”的大保護格局，不斷提升長江流域生態環境質量。

三是鼓勵地方加快推動橫向生態保護補償機制建設。部分地方工作進展比較快，如福建省早在2003年就開展了相關探索，省內跨區市的閩江、九龍江、敖江已經全面建立了流域生態補償機制﹔湖南省在湘江流域，四川省在岷江、沱江、嘉陵江等流域建立了生態補償機制，山東等省還在大氣領域開展了生態補償的探索，充分調動起了相鄰地區環境治理、生態保護積極性，取得了很好的效果。各地要繼續推動省內生態補償機制建立，更好地發揮橫向補償機制作用。

（五）加快生態文明制度建設，發揮制度的根本性作用

一是進一步完善綠色稅收體系。統籌考慮綠色稅制建設，強化稅收對自然資源和生態環境保護的調控作用，形成有效的約束和激勵機制，促進經濟發展與資源環境相協調。環境保護稅法實施后，實現收費與征稅兩套制度平穩轉換。在此基礎上，還應當研究擴大征稅范圍，條件成熟時，將揮發性有機物等污染防治任務較重的污染物列為征稅項目。地方可以在稅法規定的稅額幅度內，統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會發展目標要求，適時提高適用稅額標准，真正實現環境治理成本內部化。在資源稅方面，要繼續深化改革，完善從價計征政策，擴大水資源稅試點地區范圍，並適時在全國全面推開。要將資源稅擴展到佔用各種自然生態空間上，地方可以積極研究對森林、草場、灘涂等征收資源稅的具體政策，更好地發揮資源稅對生態環境保護的調節作用。

二是推動中央與地方環保財政事權劃分。加快制度建設，盡早以法律條款的形式將財政事權劃分固定下來，地方應當切實承擔起職責，對當地的環境質量負責，加大當地環境治理投入。中央主要承擔起跨區域的環境治理、生態保護修復項目，如近年來開展的山水林田湖草項目，中央財政集中財力重點支持關系國家生態安全格局、具有典型外溢性的生態保護治理項目，地區性的生態保護和修復項目則主要由地方來完成。

三是積極推動建立排污權交易制度。排污權交易是運用市場機制配置環境資源的有效手段。目前排污權有償取得及交易仍處於試點階段，一些省份還沒有實質性啟動這項工作﹔核定初始排污權，將排污總量落實到企事業單位工作進展慢﹔環境監測執法跟不上，存在超標排污、違法排污現象，企業參與開展排污權交易的內生動力不足﹔排污權交易市場環境也有待進一步改善。各地要研究解決存在的問題，積極擴大試點范圍，爭取在火電、鋼鐵等行業全面推進排污權交易。

四是加快推進礦產資源權益金制度改革。2016年，中央深化改革領導小組通過了財政部、國土部制定的《礦產資源權益金制度改革方案》， 2017年6月，財政部、國土資源部印發了《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》。各地要落實好改革方案部署要求，維護好礦業權國家所有者權益，深入推動礦業資源節約與綜合利用，真正落實好礦山環境恢復治理責任。 

來源：《行政管理改革》2018年第1期