全力打好污染防治攻堅戰

[摘要]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推動生態環境保護，美麗中國建設邁出重要步伐。當前，既要看到我國生態環境保護工作取得的明顯成效，也要清醒認識和把握存在的問題和困難、面對的挑戰和機遇，全力打好污染防治攻堅戰，以環境質量改善的實際成效增強人民群眾的獲得感和幸福感。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，謀劃開展了一系列具有根本性、長遠性、開創性的工作，推動我國生態環境保護從認識到實踐發生歷史性、轉折性、全局性變化，美麗中國建設邁出重要步伐。

一、深入學習貫徹習近平總書記生態文明建設重要戰略思想

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞生態文明建設和環境保護發表了一系列重要講話，做出了一系列重要批示指示，提出了一系列新理念新思想新戰略，深刻回答了為什麼建設生態文明、建設什麼樣的生態文明、怎樣建設生態文明等重大問題，形成了科學系統的生態文明建設重要戰略思想。作為習近平新時代中國特色社會主義的重要組成部分，習近平總書記生態文明建設重要戰略思想拓展了馬克思主義自然觀和發展觀，順應了人民群眾的新期待，深化了對經濟社會發展和自然生態規律的認識，帶來了發展理念和執政方式的深刻轉變，為加強生態環境保護、實現人與自然和諧發展、建設美麗中國提供了強大思想指引、根本遵循和實踐動力。學習貫徹習近平總書記生態文明建設重要戰略思想，要重點把握好以下六個方面。

（一）牢牢把握尊重自然、順應自然、保護自然的科學自然觀

習近平總書記指出，生態興則文明興、生態衰則文明衰。人與自然關系是人類社會最基本的關系，人因自然而生、人與自然共生，對自然的傷害最終會傷及人類自身。一部人類文明發展史，就是一部人與自然的關系史。無論從世界還是從中華民族的歷史看，生態環境的變化直接影響文明的興衰演替。因此，必須把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，構建人與自然和諧發展現代化建設新格局。

（二）牢牢把握綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，深刻揭示了發展與保護的本質關系，更新了關於自然資源的傳統認識，指明了實現發展與保護內在統一、相互促進、協調共生的方法論。保護生態就是保護自然價值和增值自然資本的過程，保護環境就是保護經濟社會發展潛力和后勁的過程。把生態環境優勢轉化為經濟社會發展優勢，綠水青山就可以源源不斷地帶來金山銀山。從這個意義上講，抓環保就是抓發展，就是抓可持續發展。必須樹立和貫徹新發展理念，處理好發展與保護的關系，推動形成綠色發展方式和生活方式，努力實現經濟社會發展和生態環境保護協同共進。

（三）牢牢把握良好生態環境是最普惠的民生福祉的基本民生觀

習近平總書記指出，環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福。生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。隨著我國社會生產力水平明顯提高和人民生活顯著改善，人民群眾期盼享有更優美的環境。必須堅持以人民為中心的發展思想，全力打好污染防治攻堅戰，增加優質生態產品供給，滿足人民群眾對良好生態環境新期待，提升人民群眾獲得感、幸福感。

（四）牢牢把握山水林田湖草是一個生命共同體的整體系統觀

習近平總書記強調，山水林田湖草是一個生命共同體。生態是統一的自然系統，是各種自然要素相互依存而實現循環的自然鏈條。人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹和草。要按照自然生態的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素以及山上山下、地上地下、陸地海洋、流域上下游，進行系統保護、宏觀管控、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡。

（五）牢牢把握用最嚴格的制度保護生態環境的嚴密法治觀

習近平總書記指出，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。在生態環境保護問題上，就是不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。要按照源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的思路，構建產權清晰、多元參與、激勵約束並重、系統完整的生態文明制度體系，建立有效約束開發行為和促進綠色循環低碳發展的生態文明法律體系，發揮制度和法治的引導、規制功能，規范各類開發、利用、保護活動，讓保護者受益、讓損害者受罰，為生態文明建設提供體制機制保障。

（六）牢牢把握共謀全球生態文明建設之路的共贏全球觀

習近平總書記強調，人類是命運共同體，建設綠色家園是人類的共同夢想，生態危機、環境危機成為全球挑戰，沒有哪個國家可以置身事外，獨善其身。國際社會應該攜手同行，構建尊崇自然、綠色發展的經濟結構和產業體系，解決好工業文明帶來的矛盾，以人與自然和諧相處為目標，共謀全球生態文明建設之路，實現世界的可持續發展和人的全面發展。建設生態文明既是我國作為最大發展中國家實現可持續發展的理念和路徑，也是為全球環境治理提供的中國理念、中國方案和中國貢獻。

二、清醒認識我國生態環境保護面臨的形勢

認清形勢，才能統一思想、把握趨勢、防微慮遠。要清醒認識和把握我國生態環境保護工作取得的明顯成效、存在的問題和困難、面對的挑戰和機遇，增強責任感和使命感，堅定信心、砥礪前行。

（一）生態環境保護工作取得明顯成效

黨的十八大以來，全國環保系統堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在習近平總書記生態文明建設重要戰略思想指引下，切實加大生態環境保護力度，積極推進生態文明建設，各項工作取得明顯成效。

一是狠抓污染治理不動搖，環境質量穩步改善。全面落實大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，推動實施一批環境基礎設施建設和環境綜合整治項目。全國燃煤機組累計完成超低排放改造約6.4億千瓦，佔煤電總裝機容量的68%，改造電廠煤耗達世界先進水平。全面實施第五階段機動車排放標准和清潔油品標准，2014—2016年累計淘汰黃標車和老舊車1620多萬輛。10.8萬個村庄開展農村環境綜合整治，1.9億農村人口受益。2016年，京津冀、長三角、珠三角三個區域細顆粒物（PM2.5）平均濃度與2013年相比都下降30%以上。全國酸雨面積佔國土面積比例由歷史高點的30%左右下降到7.2%。地表水國控斷面I－III類水體比例增加到67.8%，劣V類水體比例下降到8.6%，大江大河干流水質穩步改善。

二是強化環境硬約束不放鬆，推進生產方式綠色化。通過強化環境影響評價、完善環保標准、嚴格監管執法，推動產業布局和生產方式的綠色化。開展戰略和規劃環評，將“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境准入負面清單）的剛性約束逐步落到區域、產業和工業園區，對不符合環保准入要求的建設項目不予環評審批，從源頭上把牢產業的綠色空間和門檻。完善國家環保標准體系，對重點地區重點行業執行更加嚴格的污染物特別排放限值，引導企業加快技術創新和升級改造。環境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法、環境影響評價法、核安全法、環境保護稅法等法律完成制修訂。新環境保護法實施兩年多來，在打擊環境違法行為方面力度空前，2016年五類案件和處罰金額比2015年分別增加93%、56%，加速了落后產能和過剩產能淘汰，既推動了產業結構的加快調整，又營造了更加公平競爭的市場環境。

三是加強生態保護不鬆懈，綠色發展空間得到拓展。全面推進劃定生態保護紅線，對具有特殊重要生態功能的區域實施強制性嚴格保護。2016年國家重點生態功能區轉移支付資金規模達570億元，涉及725個縣。強化自然保護區監管，開展人類活動遙感監測和實地核查，對存在違法違規問題的自然保護區進行嚴肅查處。全國共建成自然保護區2750處，總面積約佔陸地國土面積的14.9%，高於12.7%的世界平均水平，大熊貓、東北虎等部分珍稀瀕危物種野外種群數量穩中有升。推進實施生物多樣性保護重大工程，啟動兩批山水林田湖生態保護工程試點。一些重要生態系統得到休養生息，為中華民族永續發展留下了不可替代的自然生態資源和“綠色銀行”。

四是深化環保改革不停步，生態文明制度體系日益完善。中央全面深化改革領導小組審議通過40多項生態文明建設和生態環境保護具體改革方案，一批具有標志性、支柱性改革舉措陸續推出，四梁八柱性質的制度體系不斷完善。開展四批中央環境保護督察，實現31個省（區、市）全覆蓋，有力落實環保“黨政同責”“一崗雙責”，推動解決了一大批突出環境問題。積極配合相關部門制定實施生態文明建設目標評價考核辦法，開展黨政領導干部生態環境損害責任追究、自然資源資產離任審計、自然資源資產負債表編制等改革試點，推動地方切實將生態文明建設融入經濟社會發展各領域各環節。有序推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，開展生態環境損害賠償制度改革試點，完成國控空氣質量監測站監測事權上收任務，實施控制污染物排放許可制，加強環境信息公開，政府、企業、公眾共治環境治理體系初步形成。

五是拓展宣傳教育不留白，全社會生態文明意識明顯提升。依托環境日、世界地球日等紀念活動，加強生態環境保護宣傳。開展中國生態文明獎等表彰與評選，激勵更多單位和個人參與生態文明建設工作。出台《環境保護公眾參與辦法》，拓寬群眾參與渠道和參與范圍。開通“12369”環保微信舉報平台，累計受理群眾舉報16萬余件。各級黨委、政府和廣大黨員干部建設生態文明的責任意識明顯增強，企業依法治污的主體意識正在形成。保護環境、人人有責的觀念逐步深入人心，全社會關心環境，參與環保、貢獻環保的行動更加自覺。

總的來看，黨的十八大以來的五年，成為我國生態文明建設和生態環境保護認識最深、力度最大、舉措最實、推進最快、成效最好的時期。生態環境保護領域的歷史性變革和歷史性成就，為我們在新的起點上進一步推動工作奠定了基礎、增強了信心。

（二）我國生態環境問題仍然十分嚴重

總體上看，我國生態環境保護仍滯后於經濟社會發展，環境承載能力已經達到或接近上限，優質生態產品供給能力難以滿足廣大人民日益增長的需要，生態環境保護形勢依然十分嚴峻，成為全面建成小康社會的明顯短板。

一是環境質量差。在大氣環境方面，2016年，全國338個城市中，僅有84個達標，佔比不足1/4。冬季重污染天氣多發，影響范圍大、污染程度重、持續時間長，給人民群眾生產生活帶來嚴重影響。在水環境方面，部分區域流域污染仍然較重，重點湖庫富營養化問題突出，城市黑臭水體大量存在，地下水監測點位水質較差或極差的佔60%。在土壤環境方面，全國環境狀況總體不容樂觀，土壤點位總超標率為16.1%。耕地土壤環境質量堪憂，遺留污染地塊再開發利用環境風險較大。

二是污染物排放量大。2016年，我國化學需氧量排放量為2165.7萬噸，二氧化硫為1755萬噸，氮氧化物2078萬噸，接近或超過環境容量。要實現環境質量根本好轉，二氧化硫、氮氧化物等總量至少要下降到百萬噸級水平。

三是城鄉治理不平衡。農村地區環境基礎設施建設嚴重滯后，一些村庄垃圾亂扔、污水橫流，農村人居環境依然存在“臟亂差”現象。化肥、農藥、農膜等不合理使用造成的農業面源污染嚴重，農業源排放的化學需氧量、氨氮分別佔全國排放總量的近一半和三分之一。

四是生態受損嚴重。我國中度以上生態脆弱區域佔全國陸地國土面積的55%，單位面積森林蓄積量隻有全球平均水平的69%。全國水土流失面積佔國土面積的30.7%。生物多樣性受到嚴重威脅，瀕危物種增多。

五是區域性、布局性、結構性環境風險更加突出。我國是僅次於美國的全球第二大化學品生產和消費大國，現有規模以上化工企業達2.5萬余家，目前生產使用的化學品多達5萬種，有20多種化學品產量或消費量位居世界前列。同時，我國化工產業結構和布局不合理，主要以基礎化工為主，落后產能仍佔較大比重，總體呈現靠水近城的布局特征。

（三）加快補齊環保短板、實現全面建成小康社會環保目標面臨諸多挑戰和難得機遇

做好當前和今后一個時期的環保工作，我們既要清醒地看到面臨的困難和挑戰，也要看到難得的歷史機遇，進一步增強信心、決心和意志。從挑戰上看，主要有五個方面：

一是我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，發展與保護的矛盾依然十分突出。產業結構偏重、能源結構偏黑、產業布局偏亂，經濟總量增長與污染物排放總量增加尚未脫鉤，污染物新增量依然處於高位，使生態環境壓力持續增加。2015年，我國經濟總量佔全球的14.8%，但消費了世界44.8%的鋼材、50%的水泥、63.7%的原煤、22.9%的能源。城鎮化發展帶來巨大的資源環境壓力，未來城鎮化率每提高1個百分點，將增加生活垃圾1200萬噸、生活污水11.5億噸，消耗8000萬噸標煤。

二是進一步推進環境治理和質量改善，各項工作艱巨復雜。對比發達國家的發展歷程，我國在相同發展階段面臨的環境問題更加復雜，多階段多領域多類型問題長期累積疊加，傳統煤煙型污染與PM2.5、揮發性有機物、臭氧等新老環境問題並存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。隨著環境治理措施深入推進，留下的很多環境問題都是“難啃的硬骨頭”，復雜性增加，解決的難度加大，污染治理和環境質量改善的任務十分艱巨。

三是區域城鄉統籌不均衡，產業轉移帶來環境壓力加大。我國區域經濟社會發展進程不一、梯度差異鮮明、產業區域性轉移特征突出。東南沿海地區總體進入工業化后期，生態環境壓力持續緩解，環境質量相對領先﹔中西部地區處於工業化中后期階段，仍保持較為強勁的增長需求，承接大量東部地區相對落后產業，加劇了中西部地區的環境壓力。此外，城鄉發展不平衡，城市污染企業出現向農村轉移的趨勢，低層次業態大量進入農村地區集聚，由此帶來的農村環境問題已非常突出。

四是生態環境保護責任落地還不夠，治理體系有待進一步完善。省級黨委和政府建設生態文明、加強生態環境保護的認識自覺和行動自覺已基本形成，但一些地市級特別是縣區級黨委、政府及其有關部門，對綠色發展的認識不高、能力不強、行動不實，片面強調經濟總量的思維慣性仍未打破，存在不想干、不敢干、不會干的問題。企業環保守法意識淡薄，違法違規問題突出。京津冀及周邊地區大氣污染防治強化督查發現超過50%以上的企業存在環境問題。公眾踐行綠色生活方式的意願不足，很多人既希望藍天白雲，又熱衷開豪車、住大房。

五是生態環境問題引發社會風險，向政治安全領域滲透的壓力上升。我國社會轉型期與環境敏感期共存、環境風險高發期與環境意識升級期疊加，生態環境問題易被炒作放大，成為社會多方面問題的宣泄口。垃圾焚燒發電、PX、涉核項目等在選址和建設中，鄰避效應突出，很容易引發群體性事件，呈現觸點多、燃點低、管控難的特點。一旦處置不當，將影響社會穩定，損害政府公信力。同時，國際社會對我國發揮更大作用的期待也明顯增強，要求我國承擔更多環境責任的壓力日益加大，履行全球環境公約的任務更加繁重。

從機遇上看，主要有五個方面。一是黨中央、國務院高度重視，尤其是習近平總書記率先垂范、身體力行，走到哪裡，就把對生態環境保護的關切與叮囑講到哪裡，為加強環境保護提供了重要思想指引和行動保障。二是各級黨委和政府、企業、公眾的環境意識比以前有了很大提高，思想有了很大轉變，全社會共治的環境保護行動體系初步形成，為做好環保工作創造了很好條件。三是生態文明建設制度體系日益完善，一系列具有“四梁八柱”性質的改革措施陸續出台，環境保護改革紅利正在逐步釋放，為環保工作注入了強大動力。四是一些突出問題尤其是許多環保歷史欠賬的存在，辯証地看，也為加快推進工作提供了空間和余地，隻要狠抓工作落實，短期內就能取得明顯成效。五是改革開放后經濟、技術的不斷發展和積累，為解決當前的環境問題提供了更好的、更充裕的物質條件，包括資金投入、技術手段。

三、全力打好污染防治攻堅戰

當前，全面建成小康社會進入決勝階段，生態環境保護正處在大有可為的戰略機遇期，也是負重前行的關鍵期。我們要深入貫徹落實黨的十九大精神，以釘釘子精神一項一項抓落實、一步一個腳印向前走，全力打好污染防治攻堅戰。

（一）切實扛起生態文明建設和環境保護的政治責任

黨的十九大報告指出，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。解決環境問題是踐行黨的宗旨的重要內容，涉及我們黨的執政目的、方式和能力，是一份沉甸甸的政治責任。我們必須進一步提高政治站位，牢固樹立和增強“四個意識”，從政治上思考和謀劃生態環境保護工作，努力做自覺踐行習近平總書記生態文明建設重要戰略思想的表率，推動生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，推動生態文明建設邁上新台階、實現新跨越。

（二）大力推動形成綠色發展方式和生活方式

這是解決生態環境問題、持續改善環境質量的根本舉措。要加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，實施環境准入負面清單，用“線”框住空間和開發強度，用“單”管住環境准入，倒逼產業結構調整和布局優化。結合推進供給側結構性改革，完善環境保護標准體系和污染防治技術體系，運用先進適用技術對傳統產業實施綠色化改造，用好環保等綠色標尺，加快過剩產能退出、落后產能淘汰，大力發展節能環保、生態有機等綠色產業，構建綠色循環低碳發展的產業體系。加強環境保護宣傳教育，倡導推廣綠色消費，完善信息公開、立法聽証和公益訴訟制度，鼓勵和引導環保公益組織和公眾參與生態文明建設，使每個人都成為生態環境保護的監督者、實踐者和受益者。

（三）全面加強環境污染防治

良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。要以解決人民群眾反映強烈的大氣、水、土壤污染等突出問題為重點，全面加強環境污染防治。持續實施大氣污染防治行動計劃，突出抓好散煤綜合治理、“散亂污”企業整治、重點行業污染源治理、機動車尾氣治理，有效應對重污染天氣，堅決打好藍天保衛戰。加強水污染防治，狠抓飲用水安全保障和良好水體保護，加強農業面源污染治理，加快推進城鎮污水全收集全處理，為人民群眾提供更多的親水環境。堅持“防、控、治”三位一體，加快土壤污染狀況詳查，以農用地和建設用地為重點，實行分級分類管控，加快實施土壤污染治理與修復試點項目，加快推進土壤污染綜合防治先行區建設。

（四）加大生態保護力度

貫徹“山水林草田湖是一個生命共同體”理念，加強生態保護修復，全面提升各類自然生態系統穩定性和生態服務功能。加快劃定並嚴守生態保護紅線，加強自然保護區建設與管理，建立健全全國自然保護區“天地一體化”動態監測體系，實現對各級自然保護區的定期遙感監測及實地核查處理。深入實施中國生物多樣性保護戰略與行動計劃，實施生物多樣性保護重大工程，加強遺傳資源及其相關傳統知識保護，嚴防嚴控外來有害物種入侵。

（五）有效防范和化解環境風險

堅持底線思維，系統構建事前嚴防、事中嚴管、事后處置的全過程、多層級風險防范體系，堅決守牢環境安全底線。強化固體廢物環境管理，大幅減少固體廢物進口種類和數量，合理配置危險廢物安全處置能力，嚴厲打擊危險廢物非法轉移和處置等違法犯罪活動。加大環境社會風險排查預警、源頭預防和應急處理力度，依法及時妥善處理各類矛盾糾紛，堅決防范經濟風險向政治安全領域傳導。嚴格核與輻射安全監管，加強在建核電機組質量監督，持續提高核設施安全運行水平，實施加強放射源安全行動計劃，加快老舊核設施退役和放射性廢物處理處置，推進鈾礦冶設施退役治理和環境恢復，確保核與輻射安全萬無一失。

（六）深化生態環保領域改革

以解決制約事業發展的體制機制問題為導向，以強化地方黨委、政府及其有關部門環保責任和企業環保守法責任為主線，以整合提升生態環境質量改善效果為目標，既抓好中央已出台改革文件的貫徹落實，又謀劃推動好新的改革舉措。強化黨委、政府生態環境保護主體責任，抓緊建立生態環境保護責任清單，一級抓一級，層層傳導壓力。加大中央環境保護督察力度，建立專項督察制度，採取督查、交辦、巡查、約談、專項督察“五步法”，開展機動式、點穴式的中央環境保護專項督察，形成強大震懾，督促責任落實。加快推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，開展設置跨地區環保機構試點、按流域設置環境監管和行政執法機構試點。推行覆蓋所有固定污染源的污染物排放許可制。健全環境保護市場體系，推進綠色金融創新，採用政府與社會資本合作（PPP）、第三方治理等模式，鼓勵各類投資進入環保領域。 

來源：《行政管理改革》2018年第1期