中央財政專項扶貧資金績效評價指標體系構建

[摘要] “十三五”時期是打贏脫貧攻堅戰的決勝階段，為了在扶貧工作中落實新發展理念和發揮中央財政專項資金對扶貧的重要作用，需要設計一套科學、完整的資金績效評價指標體系。以新發展理念為基本出發點和依據，選取對中央財政專項扶貧資金的管理使用予以績效評價的各項指標，運用層次分析法進行指標賦權，從而系統構建中央財政專項扶貧資金績效評價指標體系。

[關鍵詞] 新發展理念﹔中央財政專項扶貧資金﹔績效評價指標體系﹔層次分析法

近年來，中央財政不斷加大對扶貧工作的專項資金投入力度。2017年中央財政安排財政專項扶貧資金達860.95億元，比上年增長43%。[1]在扶貧工作不斷攻堅克難和中央財政專項扶貧資金投入持續增加的背景下，為更好地發揮中央財政專項扶貧資金對扶貧的重要作用，應當進一步提升中央財政專項扶貧資金效率。為此，需要建立一套科學、完整的中央財政專項扶貧資金績效評價指標體系，充分發揮績效評價工作的“指示器”和“指揮棒”功能。與此同時，黨的十八屆五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念，是習近平總書記關於如何實現我國社會經濟各項事業全面科學發展的集中概括，亦為中央財政專項扶貧資金績效評價工作以及評價指標體系的構建提供了有力的思想指導。

一、新發展理念與中央財政專項扶貧資金績效的內在契合

深入剖析新發展理念的內涵，不難發現其中的每一理念均與中央財政專項扶貧資金的科學管理與合理使用高度契合，從而為中央財政專項扶貧基金績效評價指標體系構建提供了重要的支撐和切入點。

（一）創新發展是提升中央財政專項扶貧資金績效的助推器

創新發展的內涵是用不同於以往的方式方法解決發展中存在的問題，推動經濟社會不斷前進。習近平總書記指出，扶貧工作需要發揮干部群眾的首創精神，需要創新扶貧工作的思路方法。中央財政專項扶貧資金作為政府扶貧攻堅的專項轉移支付也概莫能外。要加快扶貧攻堅戰的步伐，就需要在創新發展理念的指導下，積極探索中央財政專項扶貧資金管理的新思路、新方法，提升資金績效。

（二）協調發展是提升中央財政專項扶貧資金績效的重要條件

協調發展就是正確處理發展中的各種關系，使其相互配合共同促進經濟社會發展。習近平總書記指出，扶貧工作需要強化扶貧工作的領導責任，落實扶貧工作的協調機制，加強扶貧資金的整合。中央財政專項扶貧資金管理使用涉及多個管理部門、多種資金類型、多種資金投向，同時，中央財政專項扶貧資金還應當與其他扶貧政策相互配合,從而提升資金績效。

（三）綠色發展是提升中央財政專項扶貧資金績效的內在要求

綠色發展強調經濟社會發展需要建立在生態環境保護的基礎上，突出發展的可持續性。習近平總書記關於“綠水青山”與“金山銀山”的三個論斷：“綠水青山就是金山銀山”“既要金山銀山，又要綠水青山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”。將其運用在中央財政專項扶貧資金管理工作中，需要做到中央財政專項扶貧資金的經濟績效不能以犧牲環境為代價，要將綠色發展的思維貫穿中央財政專項扶貧資金管理使用的全過程。

（四）開放發展是提升中央財政專項扶貧資金績效的有效手段

開放發展的要義是依靠自身力量的同時，還需通過借助外界的力量推動經濟社會進步。習近平總書記指出，推動扶貧工作發展需要動員全社會的力量廣泛參與，推動區域協調、企業參與、社會組織參與，形成扶貧開發的強大合力。在中央財政專項扶貧資金管理工作中，多元化的主體參與更能形成扶貧工作的合力，扶貧對象的參與更能增強資金使用的針對性，資金信息公開更能減少資金管理使用過程中的違規違紀情況。

（五）共享發展是提升中央財政專項扶貧資金績效的最終目的

共享發展是社會主義的本質要求，其目的是增強人民群眾的獲得感，使人民群眾共享發展成果。[2]習近平總書記指出，全面建成小康社會的短板在農村，特別是在貧困地區。要時不我待地抓好扶貧工作，不能讓貧困群眾掉隊。提升中央財政專項扶貧資金績效的最終目的就是改變貧困群眾的貧困面貌，實現全體人民共同邁入全面小康社會的目標。

基於新發展理念與中央財政專項扶貧資金績效的內在契合性，研究構建一套中央財政專項扶貧資金績效評價指標體系，對於推動新發展理念在中央財政專項扶貧資金管理使用工作的落實，為科學評估中央財政專項扶貧資金的成效提供支撐，具有重要的理論和實踐意義。

二、基於新發展理念的中央財政專項扶貧資金績效指標選取

《中央財政專項扶貧資金管理辦法》（財農〔2017〕8號）規定中央財政專項扶貧資金的使用范圍為：發展貧困地區的特色產業、改善貧困地區的小型公益性生產生活設施條件、增強貧困人口的自我發展能力和抵御風險能力。一般涉農的社會事業支出繼續按照原有的資金渠道，不從中央財政專項扶貧資金支出。在評價中央財政專項扶貧資金的績效時，應該選取與中央財政專項扶貧資金使用用途有著直接聯系的指標，而不宜選取和中央財政專項扶貧資金使用用途僅有間接聯系的指標，以免將資金績效過度放大。同時，在指標選取過程中使用定量指標和定性指標相結合的原則，從而更全面地反映中央財政專項扶貧資金績效。

（一）基於創新發展的指標選取

1.資金的分配方式。當前,部分地區在中央財政專項扶貧資金分配上存在“平均主義”傾向，使得資金供給與資金需求脫節，需要推動中央財政專項扶貧資金分配方式創新，從而促進資金的合理化分配。首先，中央財政專項扶貧資金分配應當嚴格按照貧困狀況、貧困人口數量、扶貧任務等因素進行分配。其次，在中央財政專項扶貧資金分配過程中應該重視績效獎勵，加大對扶貧效果評價靠前地區的財政資金獎勵力度。最后，中央財政專項扶貧資金在分配中需要綜合考量是採取現金補貼的方式，還是實物補貼的方式以及二者的混合，以發揮不同補貼方式的優勢。為此，筆者擬設定以下三級指標：因素法的貫徹程度、績效獎勵的重視程度、補貼方式的多樣性。

2.信息平台的建設。加強中央財政專項扶貧資金信息建設，推動資金管理的電子化、網絡化水平，有利於資金管理部門快速獲取資金信息，也方便群眾辦理相關扶貧業務。首先，加強扶貧與財政、社會保障、銀行、民政、醫療等方面的信息集成，使中央財政專項扶貧資金信息管理系統可以全面反映貧困群眾的綜合經濟條件，促進貧困人口的精准識別。其次，推動中央財政專項扶貧資金管理的電子政務發展，有效簡化辦事流程，提升扶貧管理部門工作效率。為此，筆者擬設定以下三級指標：信息集成水平、電子政務水平。

3.支持形式及力度。產業扶貧、電商扶貧、政府與社會資本合作（PPP）、政府購買扶貧服務、資產收益扶貧是當前扶貧部門重點推介的新型扶貧方式。首先，發展鄉村旅游業、特色種植業、特色養殖業、特色手工業等特色產業是基層干部群眾發揮其首創精神的重要表現，有利於利用當地資源優勢推動扶貧工作。[3]其次，電商扶貧可以拓寬貧困地區產品的銷售渠道，加快貧困地區商貿流通。再次，政府與社會資本合作，有利於政府引導社會資本參與扶貧事業，拓展扶貧的資金渠道。此外，政府購買扶貧服務，彌補政府扶貧的組織資源的不足，充實政府扶貧的人力資源。最后，資產收益扶貧將財政涉農資金形成的資產折股量化給貧困群眾，增加勞動力缺失貧困戶的收入。為此，筆者擬設定以下三級指標：支持產業扶貧的力度、支持電商扶貧的力度、支持政府與社會資本合作的力度、支持資產收益扶貧的力度。

（二）基於協調發展的指標選取

1.資金的統籌使用。加強中央財政專項扶貧資金統籌，有利於破解中央財政專項扶貧資金多部門管理、資金分散、資金沉澱的局面，從而形成資金使用的合力。首先，中央財政專項扶貧資金的管理部門涉及財政、扶貧辦、農業、林業、民委、殘聯等，需要加強多部門間中央專項扶貧資金的協調管理。其次，整合中央財政專項扶貧資金和其他涉農資金，有利於涉農資金的統籌使用。再次，加速對中央財政專項資金存量清理，有利於盤活存量資金，從而協調流量資金和存量資金的管理工作。為此，筆者擬設定以下三級指標：管理部門協商機制的完善程度、與涉農資金的整合程度、存量資金清理進度。

2.資金的重點投向。將中央財政專項扶貧資金重點用於扶貧攻堅的主戰場，有利於集中資金解決貧困問題，提升資金的邊際使用效率。首先，扶貧的重點貧困縣是我國主要的深度貧困區域，這些地區自身財力薄弱、脫貧任務艱巨，需要中央政府重點扶持。其次，貧困人口大多生活在農村，實現這部分貧困群眾的如期脫貧，需要加大對農村扶貧工作的支持力度。再次，為減少中央財政專項扶貧資金使用過程中被挪用、被套用情況，需要加大資金直接到戶的比例。為此，筆者擬設定以下三級指標：向重點貧困縣的傾斜程度、向貧困村的傾斜程度、向貧困戶的傾斜程度。

3.與其他政策的配合。政府開展扶貧政策的工具是多樣的，除了中央財政專項扶貧資金之外，主要還有財稅（不含中央財政專項扶貧資金）、金融、教育、醫療衛生、產業、生態補償等方面的扶貧政策。中央財政專項扶貧資金使用要與政府其他扶貧政策相互配合，以發揮政策的組合效應。為此，筆者擬設定以下三級指標：與財稅其他扶貧政策的配合程度、與社會保障扶貧政策的配合程度、與金融扶貧政策的配合程度、與教育扶貧政策的配合程度、與醫療扶貧政策的配合程度、與產業扶貧政策的配合程度、與生態扶貧政策的配合程度。

（三）基於綠色發展的指標選取

1.綠色的生產過程。綠色的生產過程是確保中央財政專項扶貧資金綠色產出成果的前提條件。首先，推進資金使用過程中的集約化生產，有利於節約能源、降低能源消耗。其次，降低資金使用過程中的污染排放，可以降低扶貧工作對環境的負面作用。為此，筆者擬設定以下三級指標：經濟集約化水平、污染減排水平。

2.綠色的監督機制。加強資金使用過程中的綠色監督機制建設是促進中央財政專項扶貧資金使用綠色結果的重要保障。首先，健全環境污染發現機制，有利於及時預警環境污染問題，防止環境污染范圍的擴大。其次，完善環境污染治理獎勵機制，有利於鼓勵環境污染治理行為。最后，加強環境污染的懲處機制，有利強化對污染行為的震懾。為此，筆者擬設定以下三級指標：環境污染發現機制的完善程度、環境治理獎勵機制的完善程度、環境污染懲處機制的完善程度。

3.綠色的產出成果。資金使用的綠色結果是資金使用過程綠色和綠色監督機制建設的最終目的，也是綠色發展在扶貧工作的最終體現。首先，中央財政專項扶貧資金用於各種經濟項目，比如各種工業項目、農業項目，需要提升這些項目的綠色程度。其次，中央財政專項扶貧資金也用於生態環境治理的項目，這類項目將有利於生態環境的改善。為此，筆者設定以下三級指標：對綠色GDP的貢獻程度、對生態環境治理改善的貢獻程度。

（四）反映開放發展的指標

1.扶貧主體多元參與。扶貧主體多元參與是在堅持政府對扶貧工作的主導作用的基礎上，形成多元化的扶貧主體，使其共同推動扶貧攻堅事業。首先，積極引導企業參與扶貧工作，發揮企業的資金、品牌和技術等優勢，並依靠市場化機制增強貧困地區的經濟活力。其次，積極引導社會組織參與扶貧工作，發揮社會組織的公益性特點，為貧困地區提供一定的扶貧資金和豐富的志願服務。[4]再次，對口支援體現了先富幫后富的特點，發達地區可以為貧困地區提供扶貧的經驗，也可以為貧困地區提供資金和人才等方面的支持。為此，筆者擬設定以下三級指標：帶動企業參與扶貧的力度、帶動社會組織參與扶貧的力度、帶動對口支援的力度。

2.貧困對象參與。貧困群眾積極參與中央財政專項扶貧資金的管理過程，便於貧困群眾表達自身的扶貧需求，激發貧困群眾的內生動力。首先，貧困群眾對中央財政專項扶貧項目知情程度是其參與扶貧資金項目決策的前提。其次，貧困群眾對中央財政專項扶貧資金項目的決策參與是貧困群眾直接表達其扶貧需求的重要渠道。再次，貧困群眾對中央財政專項扶貧項目的監督是保証資金使用的科學性和合規性的重要條件。為此，筆者擬設置以下三級指標：資金知情程度、資金決策參與程度、資金監督程度。

3.資金信息公開。推動中央財政專項扶貧資金的公開，有利於強化對資金管理使用過程的監督，規范資金使用行為。首先，中央財政專項扶貧資金的公開應該全面，實現對全部中央財政專項扶貧資金的監督。其次，中央財政專項扶貧資金的公開應該細化，詳細地反映資金使用用途。再次，中央財政專項扶貧資金的公開應該及時，使社會各界及時了解中央財政專項扶貧資金的使用進展。最后，中央財政專項扶貧資金公開應該便利，使社會各界能方便地獲取中央財政專項扶貧資金的使用管理信息。為此，筆者設置以下三級指標：公開的全面程度、公開的細化程度、公開的及時性、公開的便利程度。

（五）反映共享發展的指標

1.資金投入增長。加大中央財政專項扶貧資金投入，並將資金使用落實到具體項目中，對貧困群眾共享改革發展成果有著重要作用。首先，中央財政專項扶貧資金投入量，反映了中央對扶貧工作的重視程度。其次，地方財政專項扶貧資金的投入量，反映了地方政府對扶貧工作的重視程度。再次，中央財政專項扶貧資金需要落實到具體項目上，加快資金的使用進度，減少資金停留在賬面上的時間。為此，筆者擬設定以下三級指標：中央資金增幅、地方資金增幅、資金使用進度。

2.脫貧增收效果。貧困人口數量減少和貧困群眾收入增加直接反映了政府扶貧政策的效果，也是貧困群眾共享發展成果的重要體現。首先，貧困人口的減少，代表著貧困地區經濟社會條件的改善，廣大群眾可以共享國家發展的紅利。其次，貧困人口收入的增加，是其改善生存發展條件的重要基礎。為此，筆者擬設定以下三級指標：貧困人口減少比例、貧困人口的人均純收入增幅。

3.貧困人口反貧困能力提升。培養貧困人口的反貧困能力，促進脫貧效果具有持久性，是貧困群眾具備長期貢獻發展成果的重要保証。首先，提高貧困群眾的工作技能，有利於促進貧困群眾的就業，是培養其反貧困能力的重要方式。其次，在信息化時代推動貧困地區互聯網的普及和應用，是貧困人口低成本獲得就業、教育機會的重要渠道，也有利於豐富貧困群眾的精神生活。為此，筆者擬設定以下三級指標：貧困人口的職業技術培訓水平、貧困人口的互聯網應用水平。

三、績效評價指標賦權過程及結果

前文已建立了一個包括5個一級指標、15個二級指標和46個三級指標的遞階層次指標結構。為構建一個完整的績效指標評價體系, 文章採用層次分析法（AHP）對各個績效指標進行賦權。

（一）專家可信度評價

由於專家對中央財政專項扶貧資金指標構建的認識程度不同，所以需要給予不同專家以不同的可信度，以避免對不同的專家打分直接進行算數平均。文章從學歷層次、專業相關度、相關經驗、評審自信程度四個維度對專家的可信度進行衡量，如表1。

（二）構建每個指標層的判斷矩陣

每個專家採用Saaty1—9標度法，逐層對每個指標層各元素的重要性進行兩兩比較。例如，第t個專家對中央財政專項扶貧資金績效的一級指標層：創新發展（A1）、協調發展（A2）、綠色發展（A3）、開放發展（A4）、共享發展（A5）進行兩兩重要性比較，從而得到一級指標的判斷矩陣 ，其中 為專家評定的指標 （i=1,2,3,4,5）相對於指標 （i=1,2,3,4,5）的重要程度。類似地對中央財政專項扶貧資金績效的每個一級指標層下的二級指標、二級指標層下的三級指標進行兩兩重要性比較，從而確定每個指標層的判斷矩陣。

（三）結合專家可信度評價得出各個指標權重

首先，每個專家通過和積法確定指標層判斷矩陣的特征向量，計算下層指標對上層指標的相對權重，並進行層次加權遞階並歸得到各個指標層的指標對於目標層的相對權重。在這個過程中要求一致性檢驗系數CI<0.01，否則需要重新調整判斷矩陣。在此基礎上，將每個專家的可信度得分進行歸一化處理，確定每個專家的可信度權重。最后，將不同專家確定的指標權重與其可信度權重加權求和，進而確定具體指標相對於中央財政專項扶貧資金績效的權重。[6]

在本指標體系實際運用中，三級指標中定量指標的數值可以通過有關部門統計數據計算得到。而三級指標中定性指標的定量數值可以在專家打分法的基礎上將其打分轉化為數值而得到。對於中央財政專項扶貧資金績效的最終計算可以採用三級指標的數值和三級指標相對於中央財政專項扶貧資金績效的權值加權求和得到。

四、后續工作與展望

本文基於新發展理念探索性地構建出中央財政專項扶貧資金績效指標體系，主要工作集中在相關指標選取和利用層次分析法賦權上，更加深入的研究有待於今后進一步加以完善和提升：

1.部分三級指標的界定有待於進一步明確和細化，以獲取口徑一致、無誤的現實數據。

2.績效評價指標體系構建的根本目的在於應用，因此下一步研究工作的重點應是積極採集相關數據進行實証研究，得出評價結果、分析評價結果、運用評價結果，並在此過程中對指標體系加以進一步完善。

參考文獻

[1] 中央財政撥付2017年財政專項扶貧資金860.95億元﹝EB/OL].財政部農業司門戶網站,http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/bgtGongZuoDongTai_1_1_1_1_3/201706/t20170607_2617539.html,2017-06-08.

[2] 莫光輝. 五大發展理念視域下的少數民族地區多維精准脫貧路徑——精准扶貧績效提升機制系列研究之十一[J]. 西南民族大學學報(人文社科版),2017,38(2).

[3] 沈水生. 扶貧脫貧工作中存在的幾個難題及建議[J]. 行政管理改革,2017(7).

[4] 王敏,朱俊立. 推廣政府向社會力量購買扶貧服務[J]. 經濟研究參考,2015(64).

[5] 高波,王善平. 財政扶貧資金綜合績效評價體系研究[J]. 雲南社會科學, 2014(5).

[6] 崔軍,楊琪. 應急財政支出績效評價指標體系構建研究——基於模糊層次分析法的考察[J].財貿經濟,2013(3).

(來源：《行政管理改革》2017年第10期)