法治政府建設的實踐發展和理論創新

[摘要]黨的十八大以來，依法行政深入推進，法治政府加快建設，依法行政制度體系逐步構建﹔各級政府著力推進“放管服”改革，依法全面履行政府職能﹔涵蓋決策、執行、監督在內的行政權運行機制不斷完善﹔依法行政堅持繼承和創新的統一，不斷發展理論和實踐成果，為法治政府建設提供了科學指導和基本遵循。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出全面依法治國的新理念新思想新戰略，深入推進依法行政、加快建設法治政府取得重要進展。

黨的十八大提出，推進依法行政，確保到2020年實現法治政府基本建成的目標。2012年12月4日，當選總書記不久的習近平在首都各界紀念現行憲法頒布實施30周年大會發表重要講話，指出國務院和地方各級政府作為國家權力機關的執行機關，作為國家行政機關，負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責，要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。

黨的十八屆三中全會提出，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

黨的十八屆四中全會做出《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

中共中央、國務院頒布《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，確立了到2020年基本建成法治政府的奮斗目標和行動綱領。

2013年以來，法治政府制度建設取得重要成就。圍繞黨和國家中心工作，有立法權和法規規章制定權的國家機關加快推進完善市場經濟體制、建設先進文化、創新社會治理、保障公民權利和改善民生，維護國家安全、保護生態環境和加強政府自身建設等領域的立法工作，制定《網絡安全法》等，修改《行政訴訟法》等法律48部、行政法規42部、地方性法規2926部、規章3162部，其中大多數涉及行政管理的事項。同時，國務院通過“一攬子”方式先后提請全國人大常委會修訂法律57部、修改行政法規130部，行政法律制度日益完備。國務院還堅持完善政府立法體制機制，健全政府立法立項、起草、論証、協調、審議機制，提高政府立法公眾參與度，加強規范性文件備案審查，建立行政法規、規章和規范性文件清理長效機制，系統完備、科學規范、運行有效的依法行政制度體系逐步構建。

一、著力推進“放管服”改革

法治政府建設是政府自身的一場深刻革命，主要是側重於對政府體制、機制和職能權限的要求。法治政府建設首先要求正確履行政府職能，劃清公共權力與市場主體的邊界、范圍，進一步簡政放權、放管結合、優化服務，激發企業內生動力和經濟發展活力，使市場在資源配置中發揮決定性作用。

2013年3月本屆國務院成立以來，按照建設創新政府、廉潔政府和服務型政府的目標要求，持續轉變政府職能，著力推進簡政放權、放管結合，2015年又將優化服務納入其中。國務院各部門、地方各級政府認真貫徹中央“放管服”改革措施，對新動能成長、就業擴大、結構升級的重要支撐作用逐步顯現。國務院並多次對已出台政策措施落實情況開展全面督查，引入第三方評估和社會評價，消除影響政策落地的體制機制障礙。

截至2017年9月，國務院分十批共取消或下放行政審批事項681項，佔原有審批事項的四成以上，本屆政府承諾的目標提前超額完成﹔三次修訂政府核准的投資項目目錄，中央層面核准的項目數量累計減少約90%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網上備案管理﹔嚴格規范新設行政審批﹔非行政許可審批徹底終結﹔減少項目投資和企業設立前置核准或審批，清理規范投資項目報建審批事項。分四批取消了295項中央指定地方實施的審批事項，分三批清理規范了323項審批中介服務事項、分七批取消434項職業資格許可認定事項。

針對投資創業面臨的難點問題，國務院大力推進“先照后証”和工商登記制度改革，將注冊資本實繳制改為認繳登記制，降低創辦企業的資金門檻﹔將企業年檢制改為年報公示制，推動相關証照整合等。同時，壓減企業資質資格認定事項，加大減稅和普遍性降費力度，取消、停征、減免一大批行政事業性收費和政府性基金等。

國務院2016年6月1日印發《關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》。同時，切實解決企業“准入不准營”問題，加快推進“三証合一”登記制度改革，實現由一個部門核發加載統一社會信用代碼的營業執照（“一照一碼”）。在此基礎上，再整合社會保險登記証和統計登記証，實現“五証合一”。2015年12月22日國務院批復上海市開展“証照分離”改革試點總體方案。國務院並要求實行多証合一，擴大証照分離改革試點。

黨的十八屆三中全會提出，實行統一的市場准入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。國務院決定從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區試行市場准入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，從2018年起正式實行全國統一的市場准入負面清單制度。對市場准入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

二、依法全面履行政府職能

2013年以來，按照建設法治政府的目標要求，各級政府依法全面履行政府職能，同時，堅持依憲施政，依法行政，政府工作全面納入法治軌道。

依法履行政府職能，要求行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，堅決糾正亂作為。2015年3月中辦、國辦印發《指導意見》，明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、基本要求和時間表。經黨中央、國務院同意，2015年12月28日國辦印發了《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》。

全面履行政府職能，要求更好發揮政府作用。國務院及其部門和地方各級政府切實履行宏觀調控和公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職能，在克服懶政、怠政，懲處失職、瀆職上持續努力，防止不作為，加大執法力度，嚴厲查處了重點違法案件。

針對目前各種檢查多、隨意性大、企業疲於應付，還有不少尋租行為以及該監管的還沒有管或沒有管住、管好等問題，國務院要求制定科學有效的市場監管規則、流程和標准，向社會公示，使市場主體明曉界限、守法經營，並縮小監管者自由裁量權。同時，依法開展監管，維護和保障市場公平競爭秩序。國務院出台《促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，明確了具體改革措施﹔頒布《企業信息公示暫行條例》《社會信用體系建設規劃綱要》，著力發揮企業信用體系對企業行為的約束作用，提高全社會的誠信意識和信用水平。

除了採用行政許可法規定的核查材料、抽檢、實地檢查、受理舉報或定期檢驗以及責令限期改正、督促履行義務、督促自檢和撤銷許可等監管方式外，有些地方和部門創立告知承諾、舉報獎勵等監管方式﹔國務院要求對取消下放的審批事項，要明確相應的監管措施，如告知性備案、發揮行業協會作用、制定行業從業標准、完善信用管理體系、隨機抽查及加大問責、追責以及對新業態探索實行包容性審慎監管方式等。

國務院辦公廳《關於推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》，要求大力推廣隨機抽查，規范監管行為，強化市場主體自律和社會監督，提高監管效能，激發市場活力。國務院《關於“先照后証”改革后加強事中事后監管的意見》，要求轉變市場監管理念，明確監管職責，創新監管方式。國務院《“十三五”市場監管規劃》，要求探索實行“技術+制度”監管模式，實現部門間、上下層級間信息共享、互聯互通。

三、健全行政權依法運行機制

2013年以來，國務院和地方各級政府努力探索建立行政權依法運行機制，使決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調。

國務院和地方各級政府在建立健全依法決策機制方面進行努力，不僅制定各自的工作規則，明確對涉及國民經濟和社會發展規劃等重要行政事項，由政府全體會議或常務會議討論決定﹔重大行政決策方案依法報上級政府批准或提請人大及其常委會審議決定的，政府按程序報批或提請審議決定﹔部門就本部門權限事項進行決策，但對部門工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，向政府請示或報告，由政府決定。

國務院起草《重大行政決策程序暫行條例》，有的地方政府也制定行政決策方面的規定或辦法，力圖明確重大行政決策的范圍，將公眾參與、專家論証、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制、行政決策評估機制和重大決策終身責任追究及責任倒查機制，努力做到行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，決策質量有所提高，違法決策、不當決策、拖延決策明顯減少，行政決策公信力和執行力提升。

我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規都由行政機關執行，很多改革任務也是借助行政執法方式實現的。建設法治政府需要創新行政執法體制，各級政府根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，在合理配置執法力量、切實解決多頭執法、多層執法和不執法、亂執法等問題上進行了努力探索。

2013年以來，市縣兩級政府的執法隊伍種類有所減少，在食藥安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等重點領域內已經或正在推進綜合執法﹔市縣兩級政府行政執法管理有所加強，城管執法體制逐步理順，執法服務水平有所提升，行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報的機制逐步建立。

國務院有關部門和地方政府加強程序制度建設，細化執法流程，明確執法環節和步驟，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為﹔建立執法全過程記錄制度﹔嚴格執行重大執法決定法制審核制度﹔加強行政執法信息化建設和信息共享﹔建立健全行政裁量權基准制度，健全行政執法調查規則，規范取証活動，提高了執法效率和規范化水平。

為保証正確行使權力，防止濫用權力，各級政府強化對行政機關的內部監督、層級監督、審計監督等，建立行政應訴制度，自覺接受人大及其常委會、司法機關、社會及輿論監督等，形成並健全科學有效的權力運行制約和監督體系，監督合力和實效有所提升。各級政府全面推進政府信息公開，推行行政執法公示制度，推進政務公開信息化，加強了互聯網政務信息數據服務平台和便民服務平台建設。

四、推動法治政府建設理論創新

黨的十八大以來，深入推進依法行政，不斷總結法治建設的理論和實踐，堅持繼承和創新的統一。符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論的創新成果，為法治政府建設提供了科學指導和基本遵循。

隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，要更好凝聚改革共識、確保改革不斷推進，就必須注重發揮法治的作用。行政機關作為法定行政執法機關，要帶頭嚴格執法，實現維護公共利益、人民權益和社會秩序的平衡。

依法行政是指行政主體行使行政職權由法律規定並依據法律進行，它主要是對行政機關行政行為的規范。依法行政的本質是各級政府及其部門行使的權力的來源要有憲法或法律依據，同時，還要求行政機關在法定范圍內實施行政行為，積極履行職責，做到有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權要賠償，失職要問責。

法治政府建設是全面推進依法行政要實現的目標。要堅持依法行政與依法治國、依法執政共同推進，堅持法治政府與法治國家、法治社會一體建設。建設法治政府，需要強化制度的執行力，有效保障各級政府正確行使權力、履行職能、承擔責任。各級行政機關必須依法履行職責，決不允許任何組織或者個人有超越法律的特權。

在我國經濟發展步入新常態的大背景下，行政執法工作面臨更為錯綜復雜的局面，要求深化行政執法體制改革，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，做到嚴格規范公正文明執法。

法治政府建設中必須強化對權力的制約和監督。要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，特別是推進國家監察體制改革，增強監督合力和實效。要把履行推進法治政府建設第一責任人職責情況，納入政績考核指標體系，對不履行或不正確履行的嚴格問責。

推進法治政府建設，必須妥善處理轉變政府職能與依法行政的關系，既要加快推進政府職能轉變，在改革中完善法治，又要堅持法治原則，在法治軌道上推進行政體制改革。

(來源：《行政管理改革》2017年第10期)