加強文物保護 堅定文化自信

[摘要] 黨的十八大以來，習近平總書記就傳承中華優秀傳統文化、加強文物保護發表了系列重要論述，為新時期文物工作指明了方向。要正確認識我國文物工作面臨的發展形勢，切實加強文物安全防范，統籌協調文物保護與經濟社會發展各方面的關系，努力走出一條符合國情的文物保護利用之路。

[關鍵詞] 文物資源;地方政府主體責任;發展形勢;重點任務

文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是中華文明源遠流長和生生不息的實物見証，是傳承弘揚中華優秀傳統文化的歷史根脈，是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養，是推動經濟社會發展的優勢資源。深入學習領會習近平總書記系列重要講話特別是關於文物工作重要指示批示精神,切實增強對歷史文物的敬畏之心、依法履行對文物資源的守護之責，這是對一脈相傳的中華文化的認同與尊重，是后人對前人遺產成果的堅守與傳承，也是文化文物工作者的歷史使命與責任擔當。

一、我國文物工作基本情況

中華文明源遠流長，文化遺產紛繁眾多。文化遺產包括文物（物質文化遺產）和非物質文化遺產。文物包括具有歷史、科學和藝術價值的古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺石刻、壁畫、近現代重要史跡及代表性建筑等不可移動文物，歷史上各時代的重要實物、藝術品、文獻手稿、圖書資料等可移動文物。

我國對文物實行分級分類保護制度。不可移動文物分為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位、市縣級文物保護單位以及尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物。目前我國調查登記的各類不可移動文物76.7萬處，其中全國重點文物保護單位4296處，省級文物保護單位7萬余處。可移動文物分為珍貴文物和一般文物，珍貴文物又分為一、二、三級文物。2016年，第一次全國可移動文物普查全面完成，全國登錄的文物收藏單位11162個，普查文物1.08億件/套, 按照普查統一標准登錄文物完整信息的共計6400萬件﹔其中，珍貴文物約計385萬件，數量佔比6.02%。我國世界遺產總數52項，世界排名第二，其中，世界文化遺產36處，世界文化與自然遺產4處，世界自然遺產12處。博物館是主要的文物收藏機構，截至2016年年底，全國登記注冊的博物館4873個，其中國有博物館3576個，非國有博物館1297個﹔全國免費開放博物館4246個。隨著我國綜合國力的顯著增強和文物事業的快速發展，文物工作的法律制度、方針政策、理念准則基本形成。

（一）堅持依法保護

從1949年至今，我國出台了與文物保護相關的各種文件超過5000件，現行有效的文物保護法律法規和規范性文件超過600件，形成了以《文物保護法》為核心，與文物有關的法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章和其他具有約束力的規范性文件，以及適用中國的國際公約和多邊雙邊協定構成的中國特色文物法律制度體系。《文物保護法》是中國文化領域第一部法律，是中國開展文物工作、制定專門性或者地方性文物保護法規制度的基本依據，1982年由國家立法機關通過，歷經1991年、2007年、2013年、2015年四次修正，2002年1次修訂。《文物保護法》規定了文物保護的基本方針、基本原則、基本制度、主要措施，是一部具有行政法性質的綜合性文化遺產保護法律，採取了公權與私權相結合的財產法保護模式，創設了國家保護權利與義務、私人保護的權利與義務。

（二）貫徹文物工作方針

《文物保護法》第四條規定：文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針。文物工作方針為中國文物事業發展提供了遵循，具有深刻的科學內涵和邏輯關系，既強調了文物工作的重點所在，又突出了文物工作各個方面的辯証關系。保護是前提，利用是過程，管理是手段，傳承發展是目的﹔保護與利用是文物工作不可或缺的兩個方面，二者相互依存、缺一不可，必須兩輪驅動，才能彰顯價值﹔文物工作必須立足於保、保用結合，在保護中發展，在發展中保護。

（三）堅持基本理念

經過幾代文物人的探索，在借鑒國外經驗和我國文物保護實踐的基礎上，逐步形成了文物保護的基本理念和原則，集中體現在四個方面。一是不改變文物原狀。在使用、修繕、保養、遷移不可移動文物或者使用、修復、保養可移動文物的過程中，保持文物原有的形態和特征。二是最小干預。把干預限制在保証文物安全的程度上﹔採取的保護措施，應以延續現狀，緩解損傷為主要目標﹔為減少對文物古跡的干預，應對文物古跡採取預防性保護。三是慎重重建。一般不提倡原址重建的展示方式，鼓勵根據考古和文獻資料通過圖片、模型、虛擬展示等科技手段和方法對遺址進行展示。四是真實性和完整性。保証文物古跡本身的材料、工藝、設計及其環境和它所反映的歷史、文物、社會等相關信息的真實性，同時要求文物古跡的保護是對其價值、價值載體及其環境等體現文物古跡價值的各個要素的完整保護。

二、地方政府文物保護的法律職責與主體責任

我國文物行政管理體制的基本原則是政府主導、條塊結合、分級負責、屬地管理。國家文物局主管全國的文物、博物館工作。地方政府負責本行政區域內的文物工作，努力推動文物保護的“五納入”：納入經濟和社會發展計劃，納入城鄉規劃，納入財政預算，納入管理體制改革，納入各級領導責任制。文物保護，基礎在縣，要著重增強市縣政府的文物保護意識、責任和能力。《文物保護法》對地方政府文物保護責任規定了27條。擇其要者重點介紹其中6項。

（一）負責本行政區域的文物工作

《文物保護法》第八條規定，地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。要落實這條法律規定，最為行之有效的辦法就是，把文物工作納入地方政府政績考核評價體系，建立文物保護責任終身追責制，督促地方政府全面履行文物保護的主體責任。

（二）應當將文物保護經費納入財政預算

《文物保護法》第十條規定：縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。

（三）應當將文物保護納入城鄉規劃

《文物保護法》第十六條規定：各級人民政府制定城鄉建設規劃，應當根據文物保護需要，事先由城鄉建設規劃部門會同文物行政部門商定對本行政區域各級文物保護單位的保護措施，並納入規劃。在新型城鎮化建設中，各級政府要把文物行政部門作為城鄉建設規劃協調決策機構的成員單位，確保將文物保護納入城鄉規劃。

（四）完善文物保護單位的“四有”工作

《文物保護法》第十五條規定：各級文物保護單位，分別由省、自治區、直轄市人民政府和市、縣級人民政府劃定必要的保護范圍，做出標志說明，建立記錄檔案，並區別情況分別設置專門機構或者專人負責管理。

（五）文物拆除、遷建、用途改變，必須依法履行批准程序

《文物保護法》第二十條、二十二條規定：文物保護單位無法實施原址保護，必須遷移異地保護或者拆除的，應當報省、自治區、直轄市人民政府批准﹔遷移或者拆除省級文物保護單位的，批准前須征得國務院文物行政部門同意。全國重點文物保護單位不得拆除﹔需要遷移的，須由省、自治區、直轄市人民政府報國務院批准。

（六）實施大型基本建設工程，應當事先報請文物部門進行考古調查、勘探

《文物保護法》第二十九條、三十條規定：進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發掘的單位在工程范圍有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探。需要配合建設工程進行的考古發掘工作，應當由省、自治區、直轄市文物行政部門在勘探工作的基礎上提出發掘計劃，報國務院文物行政部門批准。

三、我國文物工作面臨的發展形勢

（一）黨中央、國務院高度重視文物工作

黨的十八大以來，習近平總書記就傳承中華優秀傳統文化、增強文化自信、加強文物保護發表了系列重要論述，做出了系列重要指示，明確要求努力走出一條符合國情的文物保護利用之路，為新時期文物工作指明了方向。截至2017年9月，習近平總書記對文物工作做出重要指示批示近40次，出席或見証文物領域重大活動10多次，蒞臨文物博物館單位考察指導20多次，重視程度前所未有。國務院召開全國文物工作會議和全國文物安全工作會議，發布《國務院關於進一步加強文物工作的指導意見》，將一批文物領域重大項目、重大工程、重大政策納入“十三五”國家規劃及專項規劃，對新時期文物工作進行全面部署。

（二）全社會對文物保護重要性的共識初步形成

全社會文物保護意識顯著提高，政府主導、部門協作、社會參與的文物保護格局正在形成。國家文物局會同中央文明辦將文物工作納入全國文明城市測評體系，會同公安部將文物消防安全納入省級政府消防工作考核體系﹔全國文物安全、水下文物保護和文物旅游等部際協調機制作用進一步發揮，齊抓共管的工作格局基本形成。地方黨委、政府特別是各級領導干部積極跟進、緊抓落實，對文物價值作用的認知顯著提升，對落實保護責任的意識顯著增強，30個省（區、市）召開全省（區、市）文物工作會議，28個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團印發關於進一步加強文物工作的實施意見﹔11個省（區、市）將文物工作納入地市級黨政領導班子綜合考核評價體系或年度考核指標體系。社會力量參與文物保護的渠道不斷拓寬，社會各界向國家捐贈文物、捐資修繕文物的熱情不斷高漲，文物保護志願者、社會組織和民間文物收藏隊伍穩步壯大。

（三）文物工作取得顯著成就

一是文物保護狀況不斷改善。全國重點文物保護單位保護狀況良好，省級、市縣級文物保護單位保護狀況大為改善，一般不可移動文物保護得到加強。館藏文物展示保存條件全面升級，可移動文物修復取得新進展，博物館藏品預防性保護實現突破。二是文物工作更好融入經濟社會發展。主動服務國家戰略，聯合申報世界文化遺產、援外文物保護工程和境外合作考古項目成為文化領域“一帶一路”建設的重要工作成果，中國文物保護機構在“一帶一路”沿線5個國家實施援外文物保護工程和15個國家開展合作考古項目﹔做好北京城市副中心、河北雄安新區文物保護與考古勘探工作，實施冬奧會區域文物保護工程，完成南水北調工程文物保護工作。三是文物“活起來”不斷拓展。博物館體系日臻完善，公共服務覆蓋面持續擴大，年接待觀眾9億人次。圍繞弘揚中華優秀傳統文化、培育社會主義核心價值觀、重大節慶活動等主題舉辦的精品展覽取得良好反響。“互聯網+中華文明”三年行動計劃有序推進，文博創意產品開發方興未艾。文物領域國際合作逐步深化，與20個國家簽署關於防止盜竊盜掘和非法進出境文化財產雙邊協定，與34個國家簽署政府部門間合作諒解備忘錄，文物進出境展覽日益成為豐富文化外交、推動文化對話的“重頭戲”。培育活躍有序、守信自律的文物市場。四是文物保護能力不斷提升。文物保護法律制度體系基本形成，文物保護標准框架基本搭建。全國文物安全狀況大排查、打擊文物犯罪專項行動和文物流通市場專項整頓正在推進，文物法人違法案件專項整治行動和長城執法專項督察取得明顯成效，公開曝光文物違法犯罪典型案件和文物安全重大事故成為常態，文物安全嚴峻形勢有所好轉。文物保護科技含量明顯提升，文博人才隊伍漸趨優化。

（四）文物工作也面臨著諸多難題

一是城鎮化進程加速，對協調推進文物保護和經濟社會發展提出了新挑戰。一些地方政績觀不全面，仍然存在片面追求GDP、忽視文物保護的傾向，有些地方政府沒有按照法定時限劃定公布文物保護單位的保護范圍，法人違法現象屢有發生，一些珍貴的文化遺址、古建筑消失在推土機之下。二是人民群眾文化需求多元多樣，對科學合理利用好文物資源提出了新要求。在首都博物館舉辦的南昌漢代海昏侯國考古成果展3個多月接待觀眾超過42萬人次﹔故宮特色文化創意產品廣受青睞，社會效益與經濟效益取得雙贏。人民群眾對高品質文化生活的需求呈現“井噴態勢”，文物的合理開發利用還有很大潛力。三是文物數量倍增、社會關注度上升，對文物工作的科學化法治化水平提出了新任務。因基層財力有限，隻能優先保証國保、省保單位，大量市縣級文物保護單位和一般不可移動文物的維修、保護狀況仍然不容樂觀。與此同時，文物保護隊伍嚴重不足、結構不盡合理、專業人員比例偏低，特別是基層文博機構隊伍相當薄弱的問題依然十分突出﹔50%的縣沒有文物保護行政機構，40%的縣沒有文物保護事業機構。

四、當前文物工作的幾個重點任務

（一）加強文物安全防范

文物安全是文物保護的紅線、底線和生命線。保護文物安全是一項長期而又艱巨的工作。當前文物遭受盜竊盜掘盜撈案件高發頻發，法人違法時有發生，文物流通領域非法交易、非法收藏、拍假賣假屢禁不止，文物安全屬地管理主體責任履行不到位、監管缺失，執法機構隊伍薄弱、管理鬆散等現象仍然存在。為全面加強文物安全工作，2017年7月25日，全國文物安全電視電話會議在京召開。國家文物局、公安部、國家工商總局等部門聯合行動，扎實開展全國文物安保狀況大排查、打擊文物犯罪、流通市場治理、法人違法整治等專項行動。2017年9月，國務院辦公廳印發《關於進一步加強文物安全工作的實施意見》，部署進一步加強文物安全工作，全面提升文物安全管理水平。意見深刻闡述了文物安全工作的基礎性、重要性，以及當前存在的主要問題和工作目標。圍繞解決問題和制度安排，提出“健全落實文物安全責任制”“加強日常檢查巡查，嚴厲打擊違法犯罪”“健全監管執法體系，暢通社會監督渠道”“強化科技支撐，提高防護能力”“加大督察力度，嚴肅責任追究”等五部分共12條具有針對性的政策舉措。

（二）統籌協調文物保護與城鄉建設

面對實施新型城鎮化戰略的新形勢，文物工作承擔著在保護中發展、在發展中保護的雙重任務，既是機遇，也是考驗。《國務院關於進一步加強文物工作的指導意見》中明確要求要高度重視城市改造和新農村建設中的文物保護，加強歷史文化名城、村鎮、街區和傳統村落整體格局和歷史風貌的保護，防止拆真建假、拆舊建新等建設性破壞行為﹔涉及各級文物保護單位建設控制地帶和地下文物埋藏區的建設項目，應當嚴格按照文物保護法律法規的規定辦理相關手續﹔不可移動文物不得擅自遷移、拆除，因建設工程確需遷移、拆除的，應當嚴格按照文物保護法律法規的規定辦理相關手續﹔做好基本建設中的考古調查、勘探、發掘和文物保護工作，搞好配合，提高時效。按照意見要求，結合各地實際，各級地方政府和文物部門要主動承擔起管理責任，把文物保護與城鄉建設結合起來，努力踐行文物保護與新型城鎮化協調發展之路。

（三）加強革命文物保護

我國具有光輝的革命歷史和優良的革命傳統。全國登記的革命舊址、遺址33315處，佔近現代不可移動文物總數的24%﹔其中全國重點文物保護單位477處。抗戰文物3000余處，長征文物2132處。為全面提升革命文物保護傳承工作，中宣部、國家文物局正在起草《關於實施革命文物保護傳承五年行動計劃的意見》，重點部署百年黨史文物保護展示工程、革命文物集中連片保護、長征文化線路整體保護、革命文物主題保護利用、重大主題展覽策劃、創新革命文物傳播方式等6項主要任務。文件的制定旨在解決革命文物保護傳承的三個關鍵問題：一是充分體現黨中央、國務院對革命文物工作的高度重視，有力彰顯中國共產黨不忘初心、開辟未來的堅定決心﹔二是在2021年中國共產黨成立100周年之際，積極爭取中國共產黨歷史博物館（北大紅樓）和中國改革開放博物館（廣東深圳）建成開放，生動展現中國共產黨的歷史貢獻﹔三是建立健全省級文物保護單位以下革命文物保護的財政保障機制，中央財政對革命文物保護片區保護投入予以傾斜，盡可能實現革命文物保護全覆蓋。

（四）拓展文物合理利用

加強文物資源的創造性轉化、創新性發展，合理適度利用文物，滿足當代生活和百姓需求，是文物工作者義不容辭的責任。推進文物利用，各級文物保護單位要盡可能向公眾開放﹔各級文博單位要提高館藏文物利用率，通過調撥、交換、借用等方式，優化館藏文物結構﹔要充分發揮文物資源教育功能，推出更多彰顯社會主義核心價值觀、群眾喜聞樂見的精品展覽展示﹔要充分運用現代信息網絡技術，組織實施好“互聯網+中華文明”三年行動計劃，讓更多的文物資源通過數字化、信息化手段，擴大受眾面，增強互動性，拉近文物與社會大眾的距離﹔要加強文物利用分類指導，保証程序公開，使文物真正發揮服務公眾、教育人民、促進發展的作用。

（五）鼓勵民間合法收藏文物

民間文物收藏活動是社會各界廣泛關注的熱點和焦點問題。2016年以來，國家文物局加強民間文物收藏管理制度調研設計，召開鼓勵民間合法收藏文物系列座談會，起草關於公共文化設施管理單位接受文物捐贈和舉辦文物展覽、文物經營主體違法失信“黑名單”管理、鼓勵和規范民間文物收藏活動等政策性文件，編制民間收藏文物鑒定管理辦法和文物鑒定規程，與國家工商總局聯合開展文物市場整頓行動，工作成效顯著，各方反響良好。下一步，國家文物局將廣泛凝聚共識，積極穩妥地出台相關法規政策﹔逐步放開互聯網文物經營限制，優化文物商店、文物拍賣企業從業條件，加強對市場秩序的整治和監管﹔制定民間文物鑒定標准，支持更多文物博物館單位提供社會文物鑒定公益服務﹔建立文物市場守法信用記錄制度，倡導理性收藏觀念，逐步建立符合國情的民間文物收藏和流通機制。

（六）推動非國有博物館發展

非國有博物館是我國博物館體系的重要組成部分，截至2016年年底，我國非國有博物館1297個，佔比近三分之一。為充分調動社會力量參與博物館建設的積極性，2017年7月，國家文物局印發了《關於進一步推動非國有博物館發展的意見》，明確提出落實法人財產權，建立信息公開和信用檔案制度，加強對征藏活動指導﹔完善差別化支持體系，完善政府購買服務機制﹔拓寬辦館籌資渠道，支持非國有博物館依法申請認定為慈善組織或發起設立基金會，接受社會捐贈等3部分16條意見，旨在進一步優化博物館體系、豐富公共文化服務供給方式，激發社會活力，保護和傳承中華優秀傳統文化。

（七）加強對外文物交流合作

文物資源既是中外文明交流互鑒的不朽見証，也是中華文明傳播發展的互通橋梁。發揮文物工作在文明交流互鑒中的積極作用，更好推動中華文化走向世界，是堅定文化自信、提升國家文化軟實力的重要方面。在開展對外文物交流合作中，我們將堅持創造性轉化和創新性發展，把文物資源作為講好中國故事的生動載體，實現中國文化、中國價值、中國智慧、中國精神的國際表達﹔將進一步深化政府間文物交流互動，加強與文化遺產國際組織的互動合作， 增強中國在國際文化遺產保護領域的話語權和影響力﹔將創新對外話語轉換與表達，實施“一帶一路”文化遺產長廊建設工程，將互聯網的創新成果與中華優秀傳統文化的傳承發展深度融合，更加注重運用市場手段推動中國文化、旅游創意產品自願買、走出去、帶回家﹔將堅持國家站位、全球視野，做好總體謀劃和頂層設計，推動將文物援外工作納入中國對外援助工作體系，逐步建立中國文物援外工作機制。

(來源：《行政管理改革》2017年第10期)