鎮改街道進程中改善基層社會治理研究

[摘要]街道辦事處是城市基層社會治理的主體，鄉鎮政府是農村基層社會治理的主體，二者治理能力是社會治理能力的重要體現。鎮改街道辦事處有著與城市街道辦事處和農村鄉鎮政府相似的特征，但是又有別於城市街道辦事處和農村鄉鎮政府。文章將其作為一種基層社會治理主體，分析總結了其在基層社會治理中面臨的困境，同時從基層社會治理主體、基層社會治理對象和基層社會治理方式三個方面提出了具體的改善措施。

一、基層社會治理

（一）基層社會

基層社會治理是國家治理的重要組成部分，對基層社會治理的理解可以從基層社會和社會治理兩個方面進行。

街道辦事處與鄉鎮人民政府是我國城鄉基層社會的兩種主要形式。在農村地區，鄉鎮人民政府是區縣轄區的下設行政機構，是黨和國家聯系農村群眾的紐帶，是實現人民直接參與國家事務的核心環節，是國家開展各項農村社會治理工作的重要治理主體。[1]街道辦事處是市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關，處於城市基層管理第一線，是連接政府與居民之間的橋梁，是國家行政權力與基層社會互動的樞紐平台，街道位於基層行政機關末端和基層社會建設頂端之間，在末端與頂端的連接處起著銜接轉承的作用，同時街道在社區的建設過程中發揮著日益重要的作用。鎮改街道進程中原農村地區的基層社會轉變為城市街道基層社會，治理主體也由政府性質轉變為派出機關性質。

（二）社會治理

在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。[2]

《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中對我國社會治理應堅持的治理理念從4個方面進行了全面系統的闡述：堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平台，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。

二、鎮改街道辦事處

顧名思義，鎮改街道辦事處（下文簡稱鎮改街道）是指將鎮政府改設為街道辦事處。政府文件中對其的官方命名為撤鎮設立街道辦事處。鎮改街道辦事處是城鎮化發展的產物，同時也是推進城鎮化發展的方式之一。鎮改街道的原因包括以下幾個方面：

1.經濟快速發展，行政管理體制的需要。隨著城鎮化的推進，大量的農村人口向城鎮流動，原有的鎮政府和村民委員會對外來人口沒有管理權限，設立街道辦事處則可實現對轄區所有居民的管理，適應城鎮化的行政管理的需要，實現鎮村管理模式向街居管理模式轉變。

2.城市建設開發的需要。城市規模不斷擴大，在鎮政府、村民委員會管理模式下，城市規劃建設工作無法開展，土地使用則無法實現經濟發展。將鎮納入整個城市管理，為下一步城市發展儲備土地、儲備資源，擴大城市范圍和城區面積。

3.適應城鎮化發展的要求。城鎮化水平的提高需要城區吸納更多的外來人口，如果一直保持著鎮村的管理模式，則無法向城市吸引人口。

4.城鄉一體化改善民生的需要。黨和國家要求改革開放的成果要惠及廣大人民群眾，大量農村人口向城區流動，城市的基礎設施建設要滿足其需要，讓城市居民和外來人口平等地享受改革開放和現代化建設的碩果。

鄉鎮政府改為街道辦事處后依然是基層社會治理的主體，其治理主體的地位沒有改變，治理對象更為復雜。由鄉鎮政府改變而來，其自身就有別於城區街道辦事處，也有別於農村地區的鄉鎮政府。在進行基層街道治理過程中，其面臨的情況更為復雜。

三、鎮改街道進程中基層社會治理存在的問題

（一）基層社會治理主體

1．街道辦事處沒有明確法律地位

1954年的《城市街道辦事處組織條例》以法律的形式確定了街道辦事處的設立、性質、職責任務、管轄范圍、人事設置和辦公經費籌集等。但是該條例內容共有7條，規定過於簡單。該條例頒布於新中國成立初期，不能完全適應街道辦事處至今的變遷，2009年全國人大廢止了該條例。現在我們隻能從《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中看到設置街道辦事處的規定。因此街道辦事處有其存在的法律地位，但作為城市基層政府的派出機關卻沒有國家層面的職能規定。

2．街道辦事處權責不統一

對大多數鎮改成的街道來說，與原鄉鎮相比其工作性質和職責沒有發生實質性的改變，但又增加了城市基層管理的職能，扮演了管城管鄉的雙重“政府”角色。其工作職責包括招商引資，發展轄區經濟，維護轄區穩定，提供社會服務，推動舊城改造等等。由於派出機關的組織法特性，街道辦事處對於大多數行政事務的處理都要“上傳”給區政府相關部門辦理，少有“自主權”，其職能表現是責大權小。隨著行政管理體制改革，雖然下放了基層管理權，但街道辦事處得來的往往是事權，而不是管理權。

拆除違章建筑、整治流動攤販、舊城改造等事項一直是城市社會管理的頑疾，由於存在多頭管理，所以在這些問題的解決上常常會出現“主體缺位”和“管理真空”。街道辦事處在這些問題面前往往是心有余而力不足，處於“看得見、摸得著、無權管”的尷尬境地。街道辦並不是處理這些問題的真正責任主體，隻能負責協調、配合相關職能部門的執法活動。但是在實際生活中，居民往往期待街道辦事處做好前期准備、現場指揮、善后處理等各項工作，儼然是把街道辦當成了完成這些工作的“主角”。一旦街道辦應對問題不力，居民便會把街道作為投訴對象。由於大多數城市沒有明確的條例規定，“鎮改街道”后原鄉鎮的工作歸屬成為一大難題。

從對山東省臨沂、濟南、威海等地的調研發現，原鄉鎮的工作基本上由改后的街道辦事處承接。原鎮政府遺留未解決的事項也由街道辦全權負責，有些街道辦事處工作人員對遺留事項不甚了解，事情難以得到合理解決。當前的情形是上一級政府及其職能部門把更多的事項和職能下放，但是街道辦事處沒有法定地位行使這些職能，人事權和財政權都屬於上級政府，受各職能部門的委托。市區政府及各職能部門將大量的事務性工作逐漸“漏”到街道辦事處，而管理權沒有下放到位，使街道辦事處在城市社會事物管理過程中，處於隻有事做沒有權管的境地，因此導致責權脫節，許多工作無法落實。鎮改街道辦事處工作人員反映，每年區政府會下派給該街道辦關於秸稈禁燒和防止養殖戶污染的工作任務。街道沒有執法權，隻能採用勸導、教育、說服的方式，因此並不能產生實際效果。街道辦一直處於應付上級下派任務的狀態中，不自覺地傾向於“對上負責”，淡化了“向下服務”。

3．“條塊”管理不順

目前街道辦事處的管理體制橫向分科室，縱向有街道辦事處和社區工作站兩級，加上區政府及其職能部門的條條政令，整體形成條與塊的管理模式。街道辦事處作為政府的派出機關，應當是隻接受市或區政府的領導，但是在實際工作中街道辦同樣還受到政府職能部門的領導或指導。居民委員會是基層自治組織，法律規定街道辦事處對居民委員會實行工作指導，實踐中街道辦事處常常深度干預社區居委會的工作，習慣以行政命令的方式指揮社區，並給社區下派各種工作任務，二者變成了領導與被領導的關系。[3]

（二）基層社會治理對象

1．鎮改街道轄區治理對象組成復雜

大批農村進城務工人員已經成為我國城鎮化發展進程中的特有人群。他們數量多，來源地廣泛。他們有些是在城市有穩定工作的人，有的是拖家帶口准備在城市蝸居的人，也有新生代的農民工。他們畏於城市的高房價和較高的生活成本，故而會選擇生活在城市遠郊（城鄉接合部），既便於在城裡工作，又能躲避高昂的城市生活成本。城市遠郊地區在中心城區擴大發展面積進程中，被劃入城市發展規劃之中。鎮改街道地區原來以村民自治為載體的治理模式與“村改居”后現代化的社區建設不相適應，街道辦事處轄區內的居民成員復雜，既有原住居民，又有外來務工人員，還有外來單位、廠房。居住在城鄉接合部的人員流動性較大，需求更加多樣，這對鎮改街道辦事處日常工作的開展以及對轄區居民的服務提出更高要求，是鎮改街道面臨的一個巨大挑戰。

2．鎮改街道轄區居民參與自治程度低

強調治理主體的多元性是社會治理理論的核心內容，同時居民參與自治也是民主政治的價值追求之一。鎮改街道工作推進同時也伴隨著轄區內的村改居工作，傳統村落的居住方式被居民小區代替，原本相互獨立的村庄被合並拆分，形成新的單元小區。原居民因血緣、地緣形成的歸屬感、團體觀念、風俗習慣在村改居進程中受到較大沖擊，社區居民所處的自治單元打破了原來血脈相連、鄰裡守望的格局。同時，外來人員的加入使得社區內居民間的陌生化程度提高，給村民的自治帶了困難和不便，使得社區民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督困難，自治工作難以開展。

（三）基層社會治理方式內容單一

不論是街道辦事處還是社區居委會在開展工作中使用的方法都較為單一、老化，基本上採用以單位為主體、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動員和命令來推進的傳統治理方式。[4]居民被動參與甚至被迫參與，這使得社區自治流於形式。社區參與千篇一律，枯燥乏味，無法調動居民參與的熱情和積極性。社區活動對居民需求的滿足程度、社區提供服務與居民需求的對口程度決定著居民參與社區自治的程度和規模。目前社區開展的活動，比如幫扶傷殘、失業救助、健康檢查等，針對的對象基本上是社區的老弱病殘，目標群體涵蓋范圍較小，無法調動社區更多人員的參與。

社區參與方式內容的單一性與社區居民需求多樣化的矛盾是導致社區參與度較低的一個主要原因。社區居民要參與社區活動，要有一定的條件，時間、知識、精力都是需要考慮的因素。鎮改街道所轄社區居民組成復雜，轄區內人口流動性較大，因此社區居民的異質性較為突出，對社區參與的認知也不同。社區在參與機制建設方面沒能充分考慮不同居民的實際情況，未能設計個性化的參與方式。社區內的年輕居民由於工作基本上難以參與社區活動，也沒有更多精力參與社區自治，而社區在開展工作中並沒有著力解決這部分人的參與困境，使得社區參與和社區治理的主體除了社區工作者之外，便是社區裡的老年群體和失業人員。這就導致社區自治結果未能完全反映全體社區居民的意願，同時也影響了社區內年輕居民的參與熱情和積極性。[5]

四、鎮改街道進程中改善基層社會治理探究

（一）完善鎮改街道進程中基層法社會治理主體的建設

1．立法確立街道辦事處的地位和職能

撤銷街道辦事處不利於城市基層社會治理，但是在職能定位上沒有全國統一的條例可遵循，影響街道辦事處合法有效地開展工作。部分城市的地方條例顯然隻具有地方法律效力，我們應當設置全國統一的《街道辦事處條例》。第一，明確規定街道辦事處的法律地位、設立原則、條件和程序。依法治國、依法行政是法治國家的要求和體現，有明確的法律授權和法律依據是街道辦事處順利開展工作的前提。在我國基層管理中，鄉鎮和村委會有明確的法律規定，而在街道辦事處方面是空缺的。盡管街道辦事處是政府派出機關，但其在城市基層管理中缺乏法律地位，顯然是名不正言不順，其管理甚至有違法的嫌疑。第二，明確規定街道辦事處的職責和權限。應當像《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》確定鄉鎮政府的職能和組織機構那樣，確定街道辦事處的組織結構和職能。

2．逐漸轉變鎮改街道辦事處的職能

由鄉鎮改設的街道辦事處不同於城區街道辦事處，因此其職能定位應根據其自身的特殊性和所處發展階段的過渡性而確定。“鎮改街道”后，轄區內包括純城市社區、“村改居”或者“純農村”社區，治理單元所處的發展階段不同，居民對街道的需求也不同。為了更大程度滿足廣大居民的需求，其職能設定應具有全面性。“鎮改街道”后農民變成了“城裡人”，如何穩定居民收入，如何完善社保體系，如何創新社區管理，這些都是街道要面對的新課題。征地拆遷、舊城改造、就業安置、社會保障、撤村改居、公共服務、社區管理等方面將是“鎮改街道”后街道辦事處的重點工作。基於此，鎮改街道辦事處的職能定位應當較為廣泛，包括發展經濟，社會管理，提供社區公共服務，促進社區文化建設等方面，成為一個城鄉兼管的“准政府”。

隨著社會的發展，街道從單純的行政管理到多元化的社會治理已經是大勢所趨。街道辦事處必須由單一行政管理職能向落實社區公共服務、公共管理、公共安全“三個公共”的角色轉變。要逐步弱化街道辦事處發展經濟的職能，將其歸還於上級政府和企業﹔強化其城市綜合管理職能，如不斷強化社區事務綜合管理的職能、社區公共服務的組織和管理職能以及指導社區自治的職能﹔完善街道辦事處的行政協調職能。[6]

鎮改街道后新設街道辦事處管理范圍和管理對象的復雜性，要求街道辦事處針對不同的管理單元採用不同的管理方式和強調不同的工作重點。對城市社區要加強公共服務和公共管理職能，弱化發展經濟職能﹔對“村改居”地區要著重抓好舊城改造、村庄合並或拆分、土地管理、居民上樓等工作﹔對轄區內的農村單元要結合原鄉鎮的管理模式，保証農村居民對“鎮改街”后多種體制轉換的適應，使其逐漸變為市民。

3．理順街道辦事處與區政府、社區的關系

第一，理順街道辦事處與區政府以及政府職能部門的關系。街道辦事處是上級政府的派出機關，代表政府對社區進行管理，從街道辦事處的性質便能確定其與政府的關系。街道辦事處受政府領導，政府要支持和監督街道辦事處的工作。市、區人民政府職能部門及其派出機構應當依法依職開展工作，街道辦事處依法予以配合和監督。市、區人民政府職能部門應當建立主動服務基層的工作機制，支持街道辦事處履行服務和管理職能。市、區人民政府對其職能部門、區人民政府職能部門對其派出機構進行考核時，應當征求街道辦事處的意見。

鎮改街道辦事處面臨著管理城鄉的復雜任務，特定時間內上級政府應當賦予其更多的權力，以便其開展工作。同時上級政府及其職能部門應盡其職責，防止“缺位”導致街道辦無法盡職的困境。政府職能部門要按照規定撥付相應的工作經費，便於街道辦開展協助工作，明確雙方的權責關系，促進權責利的統一。

第二，理順街道辦事處與社區的關系。街道辦事處是城市社會最基層的管理主體，對基層社會的穩定和發展負有重大責任。但是基於基層自治的管理原則，街道辦事處與社區應該建立一種指導與被指導的關系。街道辦事處要強化社區宏觀管理、規劃和控制，引導社區的發展方向。要依據政社分開的原則，把社區自治的事項歸還給社區，不斷強化社區自治。推動建立和完善居民社區治理體系。在人員、經費和公共服務設施等方面，建立相應的保障機制，指導居民委員會等基層群眾性自治組織制定並根據自治章程開展自治活動，通過加強業務培訓、建立群眾評價機制、引入專業社會組織等方式，提升居民委員會和基層群眾性自治組織的自治能力。

（二）強化居民參與意識

社會治理強調治理主體的多元性，參與性，街道基層治理同樣需要多元的主體參與，街道辦事處、社區居委會、居民等都是重要的基層治理主體。利益相關性是影響居民參與公共事務程度的一個重要因素。沒有利益支撐的行為是不可能長久的、穩定的、持續的、理性的和有節制的。[7]居民參與社區事務時必然要跟各種利益打交道，由於每個人都是經濟人，隻有當居民認為參與社區事務跟自己利益相關，才會形成主動參與公共事務的動力和積極性。

在鎮改街道和“村改居”進程中，多數居民來自不同地方，缺乏共同的集體意識和集體歸屬感。街道和社區引導居民參與轄區經濟活動的參與，可促使居民之間建立利益關系，進而消除彼此間的冷漠，增進之間的鄰裡情感。在鎮改街道進程中，大部分的農民轉為居民，與此同時結束了農業耕種的生活，居民未來的就業和生活如何保障是他們最為關切的個人利益問題。街道和社區應抓住這個與居民利益訴求契合的關鍵點，做好失地居民的社會保障和再就業工作，成立多種社區經濟組織，廣泛動員居民參與。

促進居民參與基層社會治理除了利用經濟利益的刺激之外，培養強化居民的參與意識，增強其參與治理的內在動力同樣重要。通過文化手段動員居民參與，比如社區文化娛樂活動、社區動員宣傳、社區公德培養、社區精神塑造等。進行社區居民文化建設，一方面能夠滿足復雜社區居民的多樣化文化需求，另一方面可以激發居民的內生動力，進而提升其社區治理參與度，從心理上解決社區居民參與熱情不高的困境。

（三）轉變基層社會治理方式

當前，要推進基層社會治理現代化，必須變革過去那種以單位為主體、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下動員和命令來推進的傳統基層社會治理方式，汲取國內外科學先進的治理經驗，採用多樣化的治理方式，同時結合鎮改街道的實際情況，創新和完善基層社會治理。

1．治理方式多樣化

在基層社會治理中應堅持傳統治理與現代治理並重。信息時代要求社會各個方面實現信息化，基層社會治理也同樣要實現信息化。在基層社會治理中引入網絡技術能夠為治理減少工作成本，拓寬居民獲取社區信息的渠道，同時能提高居民參與社區治理的時效性。鎮改街道進程中，利用網絡技術建立數字街道、數字小區，提高基層治理工作的信息化程度，逐步建立連通區政府、街道辦事處、社區、居民的網絡服務溝通平台，一方面為政府部門溝通居民提供便利，另一方面為居民向相關部門反映訴求提供渠道，實現雙向溝通，提高工作效率和居民滿意度，進而提升社會治理水平。通過網絡平台開展社會治理工作能夠迎合現代年輕人的喜好。運用社區網站、社區微信群、社區公眾號等現代化的形式向居民發布信息、與居民進行溝通互動，能夠動員社區年輕居民參與社區治理，調動其參與熱情，同時為社區治理提供了現代化的工作方式。

加強社會規范治理。街道辦事處和社區居委會應加強市民公約、團體章程等社會規范的完善，以公共性社會規范引導基層社會成員實現自我規范、約束和管理。巧妙運用價值觀念“育人於無形”的治理方式。在基層社會治理中積極發揮道德的教化作用，弘揚社會傳統美德，弘揚社會主義核心價值觀、培育居民的社會公德、職業道德、家庭美德和個人品德，實現法治與德治的融合共治。

2．治理方式差異化

在城鄉分治的管理體制下，城市社區和農村村居是兩個差異鮮明的基層自治主體。原城市社區裡包括單位型社區、老居民社區、村居社區、新型住宅小區等，農村村居包括一村一社區、一村多社區等形式。在鎮改街道進程中，隨著區劃調整，城市社區和農村村居實現拆分和合並，原城市社區與農村村居交叉組合，出現了新型的社區類型。鎮改街道下轄的社區包括城市社區、農村社區、城中村社區、城鄉接合部社區等混合形式。不同類型的社區在人口構成、文化背景、行為習慣、資源擁有量等方面存在較大差異，運用同樣的管理方式必然不能實現有效的社區治理。因此，應根據不同社區的類型，制定具有針對性、個性化的治理方案，分類管理，採用差異化的治理方式，進而實現基層社會治理方式的轉變與完善。

參考文獻

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[4] 譚炳才,張燕.新常態下完善廣東基層社會治理模式研究[J].廣東經濟,2015(7):6-10.

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[7] 波譜諾.社會學[M].李強等譯.北京：中國人民大學出版社,1999.

(來源：《行政管理改革》2017年第9期)