完善地方人大專門委員會組織制度和工作機制

[摘 要] 加強地方人大專門委員會的建設，規范專委會的設置、健全運行機制，是發揮地方人大及其常委會職能作用的內在要求。安徽省三級人大專委會建設積累了豐富的實踐經驗。研究探索完善地方人大專委會組織制度和工作機制，對於貫徹中央關於推進社會主義民主法治建設的部署，健全人大組織制度和工作機制，推動人民代表大會制度完善發展，具有積極意義。

[關鍵詞] 人民代表大會﹔專委會﹔組織制度﹔工作機制

地方人大專門委員會（以下簡稱專委會）是我國人民代表大會的重要組成部分，是人民代表大會的常設專門機構，承擔著協助本級人大及其常委會依法行使職權的重要任務。加強專委會的建設，規范專委會的設置、健全運行機制，是發揮地方人大及其常委會職能作用的內在要求。就完善地方人大專委會組織制度和工作機制進行研究探索，對於深入貫徹中央有關推進社會主義民主法治建設的部署，健全人大組織制度和工作機制，推動人民代表大會制度完善發展，具有積極意義。

一、調研安徽省地方人大專委會建設發展的基本情況

地方人大專委會建設發展是一個漸進的過程，也從一個側面反映出人民代表大會制度理論與實踐創新發展的進程，體現了社會主義民主政治建設的不斷進步。多年來，安徽省省、市、縣三級人大專委會建設自上而下逐步推進，履職實踐日益豐富，為人大及其常委會履行職能、開展工作發揮了重要作用。

1．人大專委會設置情況。1986年12月地方組織法第一次明確規定設區的市以上地方人大可以設立專委會，使地方人大專門委員會的制度建設納入了法制軌道。自此以后，我省省、市兩級人大陸續設立了部分專委會。目前，省人大設立8個專委會，各專委會配備主任委員1人、副主任委員1~4人、委員若干人。全省16個市人大均設有專委會，共63個，其中安慶、滁州、銅陵市各8個，蕪湖、淮北市各7個。

2015年8月地方組織法修訂后，規定“縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會”。我省縣級人大根據這一規定開始陸續設立專委會。截止到2016年年底，已有12個縣、區人大設立專委會，從市、縣兩級人大現有專委會設置情況看，主要是根據履行立法、預算審查監督職能的實際需要而設立的。從市、縣兩級人大現有專委會組成結構看，市級人大專委會組成人員共500人，實有主任委員61人、副主任委員74人，專職的207人。縣級人大專委會組成人員共110人，實有主任委員15人、副主任委員20人，專職的34人。

2．制度機制建立情況。省人大各專委會都根據自身職能制定了工作規則，經過多年的工作實踐，已經形成了一套比較規范的運行機制。市級人大常委會在抓好專委會組織建設的同時，同步抓好制度建設，如滁州市人大常委會制定了《關於充分發揮市人大專門委員會作用的若干意見》，宣城市人大常委會制定了《宣城市人民代表大會財政經濟委員會議事規則》。縣級人大專委會雖然設立較晚，但也逐步建立了工作職責與議事規則，有的還建立了工作制度，如霍邱縣人大財政經濟委員會制定了《關於加強與有關部門聯系的辦法》等。這些都為人大專委會依法履職、開展工作提供了制度遵循。

3．履行法定職責情況。省人大專委會能夠積極發揮專業優勢，較好履行法定職能。市人大專委會的建立遲早不一，工作發展不平衡。縣級人大專委會工作剛剛起步。從省、市兩級人大履職較好的專委會看，工作成效主要體現在五個方面：一是在地方立法中，加強立法規劃和年度計劃編制的調查研究，參與立法項目的調研論証，牽頭起草有關法規案，對相關法規案提前進行審查，修改完善法規草案，就立法焦點問題進行協調溝通，為人大及其常委會審議通過法規奠定基礎。二是在法律監督中，協助常委會開展執法檢查，認真做好執法檢查的前期准備工作﹔協助常委會做好規范性文件備案審查工作，研究提出審查意見，督促有關方面糾正審查中發現的問題。 三是在專項工作監督中，圍繞常委會審議議題開展專題調研，就“一府兩院”專項工作報告稿研究提出意見，督促有關方面做出回應，並跟蹤監督常委會審議意見和決議決定的落實。四是在預決算審查監督中，提前介入，進行初審，跟蹤監督執行，促進政府科學民主依法理財。 五是在代表工作中，加強與代表的直接聯系，擴大代表對專委會工作的參與，更好發揮代表作用﹔承辦督辦相關代表議案、建議，並抓好跟蹤落實。

二、存在的主要問題及原因

由於法律對人大專委會的設置、組成、職能以及履職的方式手段等規定比較籠統，尤其是對地方人大專委會組織制度和工作機制缺乏統一、明確的規定，實踐中無論是機構建設還是工作運轉都存在一些共性問題，需要認真分析研究。

1．法律層面的缺陷制約了專委會的建設。一是關於專委會的設置留空檔。地方組織法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專委會，但是在設置其他專委會（名稱）和設置的數量上沒有具體規定，給地方人大在實際工作中造成諸多不便。二是關於專委會的職責較為籠統。地方組織法及其他有關法律規定的專委會職責過於籠統。從人大工作的實踐看，這些規定已遠遠不能適應專委會在地方人大建設中承擔的大量工作和重要任務。三是關於專委會工作的程序欠規范。地方組織法和其他相關法律中有一些關於專委會職責的規定，但缺乏明確、具體、可操作的程序性規定，影響了專委會工作的質量和效能。

2．組織架構的設置削弱了專委會的地位。專委會作為人民代表大會的重要常設機構，在機構設置上層級較高。但實際工作中各專委會是“牌子大、力量弱”，且從上而下逐漸弱化，一般為主任委員1名，副主任委員或委員若干名﹔沒有專門的編制，沒有具體的工作人員，與各專委會對口聯系的政府工作部門行政編制對比，在組織力量方面上明顯處於“失衡”狀態。如財政經濟委員會對口聯系的政府工作部門十多個，主要是發展、財政、經信、統計、審計等政府主要經濟工作部門，聯系的點多、面廣，工作任務重，專委會工作力度明顯不足。隨著地方公共事務日益龐雜多樣，地方人大在立法、監督等方面的工作難度也大大提升，而目前人大專委會的組織機構和工作班子的設置，已不能滿足新形勢下其承擔職責任務。

3．人員配置不合理影響了專委會作用的發揮。據統計分析，首先，組成人員年齡偏大。年齡超過55歲的佔全體組成人員的二分之一左右，許多委員一屆尚未任滿就已退休，致使各委員會幾乎每屆都有新任委員大進大出，影響專委會工作的連續性。其次，組成人員中專職人員較少，兼職委員過多，且多是部門和單位的主要負責人，難有更多的精力參與委員會活動，無法保証專委會會議討論、審議和表決重要事項的質量，有時甚至因出席會議人員達不到半數而無法召開。 縣級人大專委會中專職人員更少，有的甚至沒有專職人員。

4．工作機制不健全導致了專委會履職不到位。一是與人代會的工作關系不明確。在人民代表大會會議期間，各專委會的作用發揮不盡如人意，以專委會名義依法向大會提出議案、建議、批評和意見的情況仍不多見，有的專委會甚至從來沒有提出過議案、建議、批評和意見。專委會為大會主席團發揮參謀作用還不夠，除財政經濟委員會對計劃、財政報告進行審查外，其他專委會大多沒有就與本委員會相關的重大事項提出審議意見。二是與常委會的關系沒有理順。專委會是依法設立的常設機構，但專委會沒有監督權，不具有權力機關的性質，在實際工作中只是協助本級人大及其常委會依法行使職權的法定機構，是在人大及其常委會領導下研究審議和擬定議案，受常委會和主任會議的約束較大，使法律賦予人大及其常委會的一些重要職權，如質詢權 、特定問題調查權、討論決定重大事項權等沒有完全落實到實處，從制度設置層面來講，與專委會沒有監督職權有直接的關系。三是與工作委員會的關系沒有分清。對專委會和工作委員會合署辦公的部門，存在工作委員會代行專委會職能的情況。由於有關法律對人大常委會的工作哪些必須由專委會承擔、哪些由工作委員會承擔，沒有十分明確的劃分，職責定位不清，導致在實際工作中存在隨意性，往往工作委員會履行了大多數職責，專委會的職能和作用被弱化。四是與“一府兩院”對口部門的關系錯位。目前，多數地方人大專委會的設立是按照與“一府兩院”部門對應的原則設立的，專委會主任委員和副主任委員中也有許多是從所聯系部門的領導崗位轉任而來，部分專委會與聯系的部門存在著一種自然的特殊關系。因此，這些專委會有時在執法檢查、聽取和審議專項工作報告時，從部門的局部利益出發，為部門提出增機構、擴編制、加預算等方面的意見和建議，使專委會的工作明顯地帶有部門利益傾向。

三、對策與建議

綜合分析地方人大專委會建設和工作情況，應當按照中央關於長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度的總體要求，立足於充分發揮地方人大及其常委會的作用，堅持問題導向和效果導向，加強制度創新和工作創新，著重從以下三個方面推進地方人大專委會組織制度和工作機制的完善。

1．完善有關法律制度，強化頂層設計。鑒於人大專委會的建設屬於國家政權建設的范疇，需要通過國家立法引領和推動，盡量從法律上、制度上對地方人大專委會的組織制度和工作機制加以明確。特別是應對省、市、縣三級人大專委會的設立，包括名稱、數量以及職責范圍、議事程序、履職的主要方式等，分別做出細化規范﹔對省、市、縣三級人大專委會組成人員的專職比例、年齡結構、專業結構以及工作力量的配備等提出原則要求，推動專委會組成人員的年輕化、專業化。實踐中應做到組成人員中有1/3以上的人員能任兩屆，擬安排擔任下一屆委員會主任委員的人選能夠提前到人大任職，避免同一委員會主任委員和副主任委員同時離任，以保持專委會工作的連續性，同時應更多配備具有相關專業知識的人員，提高專職委員比例，進一步發揮好專委會的專業優勢。

2. 健全專委會運行機制，增強工作活力。在法律沒有做出明確、具體規定的情況下，建議地方人大常委會根據憲法和地方組織法及相關法律法規的規定，結合工作實踐，制定專委會工作規則，明確具體的工作職責、議事規則等，推動專委會工作的制度化、規范化。一是建立健全專委會工作規則。明確專委會組成人員的構成及條件、工作范疇、工作職責、議事規則和運作規范等，盡可能理清與常委會工作機構交叉重合的職能，使專委會在安排工作時， 突出專業特點，規范運作，保証工作程序完備合法，從而提高議事質量和效能。二是建立健全溝通協調機制。常委會主任會議應對各專委會每年工作安排進行統籌協調。各專委會擬訂工作要點和安排重要工作時應先與秘書長（辦公室主任）充分溝通，再由專委會全體會議審議通過。各專委會應建立與政府相關部門和“兩院”聯系協調機制，以形成加強和改進工作的合力。三是建立健全對專委會工作監督制度。建立健全專委會定期向人大及其常委會報告工作等制度，加強對專委會工作的監督，對於更好促進專委會依法履職、完善人民代表大會制度具有積極作用。

3. 強化專委會職能作用，推動工作創新。一是協助人大及其常委會主導地方立法。健全專委會立法起草、論証、協調、審議機制，充分發揮專委會在立法工作中的重要作用。在編制常委會立法規劃和年度立法計劃過程中，專委會應當在充分調研的基礎上，積極向常委會提出立法項目建議，同時，按照職責對有關方面提出的立法建議項目進行科學論証評估。建立健全專委會立法專家顧問制度，對綜合性、全局性、基礎性以及涉及利益關系重大調整、社會普遍關注的重要法規草案，專委會應當牽頭組織有關方面進行起草，及時協調、吸納各方面意見建議，有效防止部門利益法制化。對提請人大及其常委會審議的法規案，有關專委會應當進行充分審議論証，提出意見建議，為科學立法發揮應有作用。二是協助人大及其常委會討論決定重大事項。討論決定本行政區域內各方面重大事項是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權。專委會應當根據有關法律法規的規定和經濟社會發展實際及社會普遍關注的重大問題，研究提出常委會年度討論決定重大事項建議。在常委會聽取和審議重大事項報告前，專委會應當對有關重大事項加強調查研究，通過座談會、聽証會、論証會等多種形式，廣泛聽取各方面意見，同時，對提請常委會審議的重大事項、重大決策草案加強合法性審查，切實提高常委會科學決策、民主決策、依法決策水平。對“一府兩院”貫徹實施決議決定情況，專委會要協助常委會通過執法檢查、聽取報告、專題詢問、專題調研等形式，加強監督和跟蹤督促，確保人大及其常委會決議決定正確有效實施。三是協助人大及其常委會加強對“一府兩院”工作監督。建立政府組成部門向人大常委會或有關專委會書面報告年度工作情況制度。根據人代會批准通過的政府工作報告，對政府部門年度工作完成情況和年度工作安排意見，專委會應當進行認真研究和審議，提出有針對性的意見建議，督促支持政府有關部門改進工作，推動發展。扎實做好常委會執法檢查具體工作，深入開展執法調研，認真研究執法檢查報告，協助常委會督促政府及其部門依法行政、嚴格執法。協助常委會督促司法機關依法辦案，完善內部監督機制，重點解決司法工作中帶有共性的問題，促進公正司法。四是協助人大及其常委會做好議案、建議的承辦督辦工作。建立健全聯系和服務代表工作機制，為代表提出議案、建議、批評和意見提供服務，為代表依法提出高質量的議案和建議提供咨詢。對交由專委會研究處理的代表建議、批評和意見，應與提出相關建議的代表加強聯系和溝通，聽取意見，並在認真研究處理的基礎上答復代表。對交由“一府兩院”辦理的涉及人民群眾切身利益、代表反映比較集中的建議、批評和意見，有關專委會應當重點督辦，抓好落實。

加強地方人大專委會工作和建設，是堅持和完善人民代表大會制度、推動人大工作創新發展的必然要求，也是加強人大及其常委會自身建設、更好發揮國家權力機關職能作用的必然要求。完善地方人大專委會組織制度和工作機制，既要完善相關法律法規，加強頂層設計，也需要地方各級人大積極探索，不斷推進。

(來源：《行政管理改革》2017年第9期)