民族地區農村反貧困中的政府責任建設

[摘要]以政府作為單一主體的反貧困方式在現代社會治理中存在著諸多問題。但是在企業、社會組織與個人參與反貧困的同時，政府的主導地位不容動搖。因此，應當從制度與法律建設、動員發揮其他主體力量等方面，完善政府在民族地區農村反貧困當中的職責。

我國民族地區反貧困主體由政府和社會組成。在此過程中，政府發揮絕對主導作用。反貧困的政府主導有其歷史傳統和現實需要的合理性。然而，以政府作為單一主體的反貧困方式已不適應現代農牧區的發展要求。

一、政府在民族地區農村反貧困中的局限

由於國家和地方政府更多地對扶貧進行規劃設計、政策制定、資金籌集、組織實施和效果評估，這種“自上而下”的方式致使各部門在反貧困過程中出現扶貧項目偏離目標群體、資源籌集分配暗箱操作、資金“跑冒滴漏”財務不公開透明、操作實施環節問題百出，貧困人口怨聲不斷的現象。[1]

（一）財政投入不足與運行監管不力

民族地區多處於邊疆地帶，遠離政治經濟中心，受到中央資源輻射程度較低。隨著我國農村反貧困標准的不斷提升，政府扶貧資金的不斷增加，有限的財政資金在公共支出上表現得越來越吃力，政府投入在民族地區反貧困過程中存在很多“盲區”，扶貧資金的運行監管也出現嚴重問題。無論是區域瞄准，還是貧困縣、貧困村、貧困戶瞄准，都會有相當一部分貧困人口處於扶貧體系范圍之外。同時，作為傳統扶貧的主導，政府的扶貧效率呈現出邊際效益遞減的狀況。[2]政府扶貧工作急於求成，臨時短期的扶貧資源投入，使得脫貧農戶返貧現象普遍，減貧效果差、不穩定。第一，貼息貸款運行當中貧困戶獲得貸款難，金融機構的營利性質與扶貧貼息的政策性發生矛盾，貸款回收狀況差。第二，以工代賑過程中虛報項目騙取專項資金，項目實施偷工減料，地方配套資金不到位。第三，瞄准貧困區域或貧困縣的做法使縣域內的貧困者和非貧困者均獲得扶貧資源，扶貧資金“撒了胡椒面兒”，真正的貧困者獲益很少。第四，政府扶貧資金被挪用，用於維持黨政機關正常運行、實現當地經濟發展和維護社會穩定。第五，各地區扶貧資金項目的獲得很多時候是通過申報，這種方式使得資金分配與貧困實際程度存在差異，扶貧資金的分配不夠公平合理。第六，扶貧資金項目審計監察制度不完善。如，扶貧資金使用違規違紀、扶貧項目的招投標暗箱操作、監督審計乏力。

（二）政府自利性與反貧困失效

政府作為理性的經濟人，和個體一樣，是自私理性追求利益最大化的。[3]政府自利性有合理與不合理兩面。合理的自利性是政府為自身的生產與發展創造有利條件，[4]而不合理的自利性是政府利用扶貧資源進行腐敗尋租。資源的稀缺性決定了府際競爭、人際競爭。強勢部門和強勢人群得到扶貧資源，而邊疆民族地區弱勢政府部門和貧困群眾被邊緣化，最終使真正的貧困農牧民無法受益。各級政府在發放扶貧資金實施扶貧項目時，不是以實現社會公平正義為目標，而是按照市場原則根據偏好實施逐利行為。同時在公共選擇學派看來，政府部門的工作人員也是普通人，不比其他人高尚或低劣，他們在扶貧過程當中亦會表現出能力不足、嫌貧愛富的情況。

同時，對政府機構的年度績效考核也在很大程度上促使各級政府官員傾向選擇短期能夠見成效、出成果的扶貧項目。個別“好大喜功”的地方政府重點扶貧工作不是在當地最需要的地區開展，而是有意選擇容易出政績而實際並不是最貧困的農村進行。政府部門和工作人員自利化的傾向在很大程度上使真正的貧困者進入“貧困陷阱”的惡性循環當中。

（三）傳遞機制僵化與信息失靈

政府作為一個龐大的官僚機構，難以擺脫“尾大不掉”的積弊，影響政府的靈活性。在現代風險社會，特別是面對日新月異的人為風險，政府往往顯得反應遲鈍、行動不便，加之體制內墨守成規的官員，民族地區反貧困的成果並不盡如人意。在扶貧開發中，政府更多地關注應急與事后補救，忽視對貧困地區採取預防機制。政府作為公共產品和公共服務的提供者，要發揮通盤考慮的作用。但是實際上，政府不可能全面周到顧及細節地應對貧困人口的各種問題和現實需求。在理念和實踐上，都要求政府從“全能”向“有限”進行轉變。在此基礎上，政府如果過分關注某些群體的特殊利益，必然會影響其他群體的獲益，致使社會整體出現不均衡甚至發生動蕩。

從縱向上講，政府作為扶貧資源的傳遞者和管理者，主要通過自上而下的渠道逐級進行資源的下沉。這種傳遞資源的級別機制使得貧困人口的實際情況難以被最上層政策制定者直觀、全面了解。這種“信息不對稱”可能導致扶貧資源和項目的選擇與貧困人口的實際需求不相符，政府和貧困人口之間的溝通出現困境。而逐級傳遞資源的方式還可能造成“漏桶效應”，資源到了貧困人口的手中已所剩無幾。從橫向上來看，政府各管理部門職能交叉、政出多門，扶貧資金分散在不同機構。行政區隔、“九龍治水”，又嚴重影響了扶貧資源的整合和利用。

二、政府在民族地區農村反貧困中的主導地位

（一）民族地區反貧困的政府角色定位

新中國成立之后，社會福利政策政府壟斷，政治體制和社會政策設計使得政府成為社會福利的唯一供給主體，市場與社會組織沒有存在的空間。政府責任依據意識形態、政治體制來設定，並沒有考慮包括少數民族地區在內的民眾的實際需求和權力實現。改革開放以后，政府的權責有所收縮，市場開始發揮極其重要的作用，人們的生活更多地通過購買得以實現，個人也被定義為福利責任的承擔者。政府的責任走向了另一個極端，即僅去承擔體制轉型過程中利益受到剝奪者的基本生活保障。在此過程中，市場機制逐利的本質必然導致貧富二元分化，使得內陸政治經濟資源集中地區與邊疆少數民族地區各項事業差距懸殊。20世紀末，政府逐漸回歸並重新承擔起福利責任，民族地區反貧困制度走向以政府為主導的多元福利供給模式。

（二）民族地區反貧困中政府的應然責任

首先，政府具有制度規劃的責任。不同級別政府進行制度設計，建立民族地區反貧困制度體系，引導政策發展方向。設計民族地區反貧困制度，不僅要關注中短期規劃，還需制定長期規劃，不僅設立原則性要求，還要制定具體實施機制﹔建立具體、量化的評估與實施機制。規劃的制定要為民族地區反貧困提供穩定的制度環境。中央政府制定全國一般民族地區的反貧困政策法規，規劃民族地區反貧困實施的方向。地方政府制定本區域地方發展規劃，區縣政府健全反貧困機制並落實上級政策。另外，民族地區反貧困制度框架設計還有一個重要的規劃內容是統籌各責任主體之間的關系，即使政府、企業、社會組織、個人之間形成合作機制。這在我國民族地區反貧困整體制度體系當中是基礎和首要任務。

其次，政府具有資金和政策支持的責任。民族地區反貧困中的政府資金支持是指政府通過一定渠道與途徑籌資，投入民族地區進行反貧困的財務活動。它可以通過以下方式實現：向貧困者直接發放補貼﹔在扶貧項目中進行資助﹔向反貧困其他主體提供直接資助﹔給予其他反貧困主體稅收優惠或其他信貸補貼等。政府具體的資金支持政策建議包括：擴大民族財政支出比例﹔建立持續增長的反貧困財政預算投入機制，保障投入資金與反貧困進程的同步增長﹔優化資金投入結構，通過投資扶貧項目等。

政策支持的責任包括對企業、社會組織等提供優惠支持政策。主要指土地劃撥、對公共建筑設施的無償使用、公益性捐款稅前扣除資格與減免企業所得稅等稅收優惠、金融支持政策等。指向性很明確的反貧困政策可以在很大程度上引導企業和社會組織積極投身民族地區反貧困。

最后，政府具有管理監督的責任。包括管理、監督和評估。現階段，民族地區企業的正常規范運營和社會組織志願行為都對政府的監管提出了更高的要求。政府監管作用有力的發揮，也可以更有效地激發社會組織與企業的積極性。

總之，政府“主導者”的角色扮演，是民族地區反貧困責任主體多元化的根本保証。因此，強化和提升政府責任是構建民族地區反貧困責任主體多元化體系的重要因素。

三、民族地區農村反貧困中政府主導作用的發揮

（一）增加扶貧資金投入與合理府際資金配比

少數民族貧困縣是現階段扶貧攻堅的主要對象，根據這些地區的特殊情況，應當享受特殊優惠政策，加大政府財政扶貧資金投入力度，確保少數民族貧困縣與其他地區反貧困進程同步進行，甚至超過其他地區進度。首先要增加中央財政扶貧資金投入，逐年提高少數民族貧困地區反貧困資金總量，加大扶貧專項轉移支付力度，增加因政策性因素導致少數民族貧困地區財政支出增加項目的補助。建立多形式籌資渠道，設立民族貧困地區開發基金，發行特種國債等加大扶貧資金投入力度。國務院提出“中央財政扶貧資金的新增部分主要用於連片特困地區，國家大型項目重點工程和新興產業要優先向符合條件的特困地區安排”。同時，財政部、國家發改委和國務院扶貧辦印發的《財政專項扶貧資金管理辦法》中也明確提出“中央財政專項扶貧資金分配堅持向西部地區、貧困少數民族地區、貧困邊境地區和革命老區傾斜”。

以內蒙古為例，筆者認為結合興安盟“老少邊窮”的實際，在財力投入方面應當給予重點傾斜。按照項目統籌、用途不變、捆綁使用的原則，以旗縣為單位，整合使用農林、水利、國土資源等相關開發部門的財政資金，在資金分配上實現向貧困地區傾斜。各相關部門在項目落實、資金安排上優先向貧困地區傾斜，確保其資金供給高於全盟農牧區發展速度。《國務院關於進一步促進內蒙古經濟和社會又好又快發展的若干意見》中明確提出：“對中央安排的公益性建設項目，取消旗縣以下（含旗縣）以及集中連片特困地區盟市的配套資金。”這一項意見的落實將可以有效減輕貧困旗縣的財政支出負擔。

在財政投入方面，內蒙古的扶貧開發投入長期以來更多地依靠中央財政，自治區配套金額少。而有限的配套資金又主要來自自治區本級財政，盟市、旗縣級政府反貧困投入力度小且多寡不均。反貧困工作是各級黨委、政府的責任，因此應當建立完善自治區、盟市、旗縣財政扶貧資金投入和增長機制。

（二）加強法制建設與創新監管機制

民族地區政府在進行反貧困時，各部門權利不清、責任不明，主要以各級政策和文件為依據，法制化程度不高。扶貧行為自由隨意，部門相互推諉扯皮，扶貧水平難以提高。因此，要積極爭取相關法律的出台，從國家層面上使民族地區扶貧的目的、意義、價值等通過法律的形式有章可循。從中央到地方的各級政府，要制定明確受助者的資格、使扶貧行為精准化規范化。對政府在反貧困當中的失范行為要明確並追究其法律責任。

形成制度化決策流程，建立民族科學的反貧困決策機制。在政策實施中，通過信息不斷地反饋，調整政策方向內容。建立健全政府部門內部外部監督機制，增強對政府的監督特別是對扶貧資金項目使用的審計監管。對於民族地區的反貧困，行之有效的方法不僅是呼吁政府增加投入，更為重要的是對現有資金實現合理有效的管理使用。

強化扶貧資金監管機制。在群眾監督機制建設方面：通過群眾參與對扶貧資金的評議、設立村級扶貧資金項目監督員、扶貧資金簽收反饋制度等一套群眾監督機制的建立，使得扶貧資金投入和使用情況被民眾及時掌握。建立扶貧資金信息公開平台，借助網絡、報紙、廣播等起到定期公開有關扶貧資金投入和相關信息，方便群眾了解扶貧資金的使用情況。在監督責任制方面：中央、各省（市）扶貧資金投入的相關部門應該根據扶貧資金的發放單位建立扶貧資金的使用責任制，由誰發放則由誰負責。做到不但應足額、按時發放扶貧資金，更應監督扶貧資金的使用過程，嚴格追究對扶貧資金使用不當監督不力的相關責任人的責任。在審計制度建設方面：根據少數民族貧困地區資金用途對扶貧資金使用情況建立一套審計制度，對扶貧資金使用的數額、用途、效果進行嚴格審計與評估，實現對每一筆扶貧資金負責。相關部門相互配合，對扶貧資金進行嚴格把關，對審計不合格的應及時糾正。對於審計出存在嚴重問題的扶貧資金項目，應嚴格追究其法律責任。

（三）動員與支持各類扶貧主體

為了更好地動員企業和社會組織等主體參與民族地區農村反貧困，從而構建以政府為主導多元參與的反貧困體系，政府應當予以政策和資金的傾向性扶持。

隨著經濟發展和人們意識的提高，企業加入反貧困工作，是包括民營企業在內的廣大企業應當主動承擔的社會責任。政府配合企業完成三大任務：一是鼓勵有能力和條件的企業積極投資貧困地區基礎設施或重大項目建設，幫助民族農村牧區因地制宜發展主導產業。二是鼓勵企業從自身出發，積極開展捐贈活動。三是發揮企業是社會就業大載體的優勢，鼓勵企業積極有序地吸納貧困人口特別是貧困家庭高校畢業生就業。村企結對共建、外來企業幫扶等形式可以靈活多樣，把國家有關扶貧專項資金、項目和企業幫扶投入有機結合起來，使村企在自願結合、互利互惠的基礎上結成利益共同體。既充分調動企業扶貧的積極性，又有助於大大提高扶貧效益。立足培育貧困地區整體自我發展能力為核心，因企因地制宜搞好幫扶工作。

因此，在反貧困的營利性領域，政府要更多地利用市場，引入市場機制開展扶貧。可以在貸款、稅收等方面給予優惠吸引企業入駐貧困地區，對企業提供稅收、技術支持和公共服務，幫助企業提高資金利用率。但是在提供優惠政策的同時，政府要對扶貧龍頭企業進行監管，以避免企業將扶貧資金或優惠政策挪作他用，影響扶貧政策的發揮。同時，對於沒有積極帶動貧困地區經濟建設，提供就業崗位少甚至騙取優惠資金政策的企業，政府要加大懲處力度，切實保障扶貧政策發揮效果。對於具有明顯帶動力的龍頭企業，政府還要進行一定的獎勵，通過獎罰並舉，提高龍頭企業扶貧效率。[5]

對於為農牧民提供貸款的金融機構，政府要進一步改革信用社體制，使其真正服務於農牧民。引導更多的資金投入農村牧區，建立新型金融組織和農牧業發展基金，推廣小額信貸，解決農牧戶融資難的問題。

在反貧困的非營利領域，政府要加強與社會組織的協作。為社會組織提供更多的扶貧開發機會，政府要改善法律和政策環境。首先，要對社會組織在民族地區反貧困當中的作用、價值、組織方式和監督途徑加以界定。其次，為了調動更多的非政府組織實施公益行為，政府應當簡化行政審批程序，為方便其挂靠主管部門開通綠色通道，為社會組織更多地參與扶貧項目大開方便之門。當然，這是在政府對社會組織的性質、運行原則和方式以及其資金流向、使用進行動態監管的基礎之上進行的。增加政府對社會組織的資金投入總量，對於已合法登記的社會組織，如果存在嚴重違規操作，適時將其清除，以保障有限的資源投入從事公益、真正為貧困者服務的社會組織當中。同時，政府要放寬標准，鼓勵更多的社會組織加入教育、醫療等公共服務中，讓更多的社會組織成為扶貧項目的實際操作者。為了縮減政府機構的冗員、提高政府資金的利用率，應當放手將非營利性扶貧事務交予社會組織去做，政府更多地通過購買服務的方式實現從具體項目當中脫身。

當然，為了使社會組織能夠良性運行，政府還應當對其進行必要的指導監督。遏制社會組織的行政化傾向，保持其補政府服務所缺的靈活性特征﹔管控社會組織利用善款從事營利的行為，恢復其公益性特征。

參考文獻

[1] 唐新，靳偉.非政府組織參與政府扶貧：過程、成效及問題[J].四川師范大學學報（社會科學版），2013(4).

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[3] [美]丹尼斯•繆勒.公共選擇[M].韓旭,楊春學譯.北京：三聯書店，1993.

[4] 金太軍，張勁鬆.政府的自利性及其控制[J].江海學刊，2002(2).

[5] 閆東東，付華.龍頭企業參與產業扶貧的進化博弈分析[J].農村經濟，2015(2).

(來源：《行政管理改革》2017年第9期)