十八大以來我國“放管服”改革的成效、特點與走向

黨的十八大以來,我國深入推進“放管服”改革，加快政府職能轉變，極大激發了市場活力和社會創造力，促進了經濟社會發展，取得了多方面的改革成效，呈現出新的改革特點。繼續把“放管服”改革向縱深推進,仍需在重要領域和環節取得更大突破。

一、我國“放管服”改革取得的成效

五年來，按照黨中央、國務院的部署，我國“放管服”改革不斷向縱深推進，推出了一系列改革創新舉措，取得了突破性進展。

—— 減少行政審批事項。分9批取消下放國務院部門審批事項618項，佔原有1700多項的40%，提前兌現本屆政府承諾目標﹔取消了“非行政許可審批”這一審批類別，今后各部門不能再通過部門規章或文件設定，使之成為歷史﹔取消中央指定地方實施的行政審批269項﹔中央層面核准的投資項目數量累計減少90%，外商投資項目95%以上已由核准改為備案管理﹔在地方，多數省份減少審批事項50%左右，有的超過70%﹔一大批被取消下放的審批事項“含金量”高，受益面廣。

—— 改革商事制度。工商登記由“先証后照”改為“先照后証”，前置審批事項壓減87%以上，注冊資本由“實繳制”改為“認繳制”，推行“多証合一、一照一碼”改革，啟動企業簡易注銷登記改革。企業設立便利度明顯提高，時間大幅縮短。

—— 削減職業資格。分7期取消國務院部門設置的職業資格許可和認定事項434項，佔原總數70%以上，減少了就業資格限制。

—— 清理審批中介。分3批清理國務院部門行政審批中介服務事項323項, 佔原總數的74%，實行中介服務機構與審批部門徹底脫鉤，規范了中介服務。

—— 實行減稅降費。出台營改增、中小微企業稅收優惠等結構性減稅，全面清理涉企收費，中央和省級政府取消、停征和減免收費1100多項，其中涉企行政事業性收費項目減少69%，政府性基金減少30%，2013—2016年累計減輕企業負擔2萬多億元， 2017年出台的減稅降費措施，可使企業全年減負1萬多億元。

—— 放開政府定價。中央政府定價項目減少80%，31個省市區定價項目平均減少80%左右，余下定價項目限定在重要公用事業和自然壟斷行業，價格管制大幅減少。

—— 壓縮專項轉移支付。中央對地方專項轉移支付項目數量，已由2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%，一般性轉移支付的比重提升到60%，擴大了地方自主權。

—— 推行清單管理。省市縣三級政府部門權責清單已全部公布﹔國務院部門公布了行政審批事項匯總清單，權責清單制定已在7個部門試點，總結經驗后推開﹔中央和省級政府公布了涉企行政事業性收費、政府性基金目錄等清單; 公布《自由貿易試驗區外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2017年版）》，覆蓋現有11個自貿試驗區，負面清單事項大為減少，縮減至百項以內。

—— 加強事中事后監管。推行“雙隨機一公開”抽查監管，2017年年底實現全覆蓋﹔實行信用監管，建立了國家企業信用信息公示系統和守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制﹔出台公平競爭審查制度﹔推行智能監管，利用大數據、雲計算等現代信息技術加強監管﹔探索對新經濟形態實行包容審慎監管﹔改革行政執法體制，市縣兩級全面推行市場監管綜合執法。

—— 優化政府服務。大力簡化審批程序，創新服務方式，“一窗受理、一站服務”得到普遍實行，審批時間大大縮短﹔減少了一大批煩擾公眾的各種証明和繁文縟節，辦証多、辦証難現象大為減少﹔推行行政審批規范化，出台《行政許可標准化指引2016年版》﹔“互聯網+政務服務”全面推開，實體服務大廳與網上辦事大廳融合加快，“一網通辦”正在形成，有的審批辦証事項做到“最多跑一次”或“一趟不用跑”。

這些大力度標志性改革，破解了多年來存在的難題，清除了改革發展中的障礙，取得了多方面的成效。

首先，推動了政府職能轉變。幾年來，通過簡政放權，將該放的權力放給市場和企業，以政府權力“瘦身”打開了激發市場活力之門﹔通過放管結合，創新監管方式，強化監管手段，減少了“重審批輕監管”現象，事中事后監管得到加強﹔通過優化服務，政府服務能力和水平有了明顯提升，方便了企業和公眾辦事創業。實踐表明，“放管服”改革推動了政府履職理念、方式和體制的變革，從不同方面厘清了政府與市場的邊界，扭轉了諸多政府職能越位、缺位、錯位現象，使政府職能有了重大轉變。

其次，改善了營商環境。這幾年的“放管服”改革，減少了政府審批發証，放寬了市場准入，擴大了市場主體自主權，強化了市場監管，方便了就業創業，推動了從“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的轉變，降低了制度性交易成本，這就使營商環境得到明顯改善。世界銀行發布的全球營商環境報告顯示，中國營商便利度近3年來在全球189個經濟體中的排位，平均每年提升6位，共提高了18位，這也一定程度上反映了“放管服”改革的成效。

再次，促進了經濟社會發展。這幾年的“放管服”改革，為企業鬆了綁，為市場騰了位，為雙創清了障，為發展添了力，極大激發了市場活力和社會創造力，連續幾年全國新增市場主體日均4萬多戶，其中新登記企業日均1萬多戶，保持新增就業1300萬人以上，並帶動了新的就業、消費和投資﹔加快了新動能形成，新經濟形態的貢獻率快速提升，一些傳統產業也增添了活力生機﹔推進了企業降成本、減負擔、增效益，使企業特別是中小企業可以輕裝上陣。這就抵消了經濟下行壓力，提供了發展動力，促進了經濟社會發展。

二、“放管服”改革呈現的主要特點

從實踐情況看，幾年來我國“放管服”改革在創新思路方法、破解重點難點問題上取得了良好效果，積累了經驗，體現出五個特征。

1.啃 “硬骨頭”

“放管服”改革是政府自身的一場深刻變革,觸及權力、利益、體制、理念等深層次矛盾，而且此前我國已進行過多輪行政審批制度改革，剩下的多是難啃的“硬骨頭”，越往后越難，改革進入攻堅期和深水區。面對挑戰和困難，本屆政府迎難而上，著力破解改革中的重點難點問題，啃下改革的“硬骨頭”。李克強總理多次強調，“放管服”改革實質是政府的自我革命，要以壯士斷腕的勇氣深化改革。連續五年首次國務院常務會議都研究討論相關議題，每年都召開全國電視電話會議對“放管服”改革做出部署,各地區各部門真抓實干，攻堅克難，不斷取得新突破。

2.協同推進

“放管服”改革是一個有機的整體，有破有立，有減有加，相輔相成。幾年來，各級政府注重改革的統籌謀劃，協同並進，對改革中出現的不協同、不配套、不銜接問題及時應對解決，使改革更具系統性和有效性。例如，在削減審批事項后，對保留的事項簡化審批流程，優化政府服務﹔取消下放審批事項時，同步拿出事中事后監管的措施和方法，做到同步落實，放管結合﹔對涉及不同層面的審批事項，實行關聯審批事項，實行全鏈條整體取消或下放，防止你放我不放，你改我不改﹔不僅加強各層級各部門信息平台建設，而且強調打破“信息孤島”，推動跨部門、跨地區、跨領域的信息互通共享。實踐表明，協同推進的改革策略取得了事半功倍的成效。

3.地方創新亮點紛呈

在“放管服”改革中，地方和基層積極貫徹中央改革部署，同時結合本地實際，大膽探索，勇於創新，破解了許多改革難題，形成了許多深受群眾歡迎的好做法，如“一窗受理，並聯審批，全程通辦”，審批辦証“讓群眾最多跑一次”，“不見面”審批，“涉企收費進清單，清單之外無收費”，實行“雙隨機一公開”抽查等，都是地方先做起來的。而且，各地在實踐中相互借鑒，不斷創新，形成比學趕幫的改革局面，許多好的做法經驗在全國推廣實行，成為深化改革的重要推動力。

4.廣泛採用清單管理

在“放管服”改革中，各級政府和部門大力推行清單管理，從審批清單到權力清單、責任清單、負面清單，再到公共服務清單、職業資格清單、中介服務清單、各類行政事業性收費清單等，為推進改革提供了支撐和保障。與之相似地，還有審批辦証一次性告知清單、權力流程圖、辦事服務指南等，圖文並茂，可視性強，方便了企業和群眾辦事，取得了良好效果。

5.讓群眾有更多獲得感

“放管服”改革是事關民生的大事，是否取得了成效，不僅要看做了什麼，更要看企業和群眾是否獲得了實惠，有更多獲得感。從實踐情況看，這幾年來“放管服”改革主動回應社會關切，從企業和群眾反映的突出問題入手，改革力度大，針對性強，含金量高，市場主體有了更大自主權，公平競爭的市場秩序有了更大保障，創業創新更加便利、成本更低。這些改革紅利的釋放，讓人民群眾有了實實在在的獲得感。

三、下一步“放管服”改革的走向

“放管服”改革走到今天，已經取得令人矚目的成就，但與形勢發展要求和人民群眾期待相比，還存在一定差距。這就要深入貫徹國務院改革部署，突出重點，攻克難點，在重要領域和環節取得更大突破。

1.持續簡政放權：在破解難題上取得新突破

簡政放權改革已取得重大進展，但在一些環節和領域還沒有到位，有些該放的權還沒放，有的關鍵環節還突破不夠，需要加大改革力度，取得新突破。

加快企業“辦証”改革，實現開辦企業便利化。這幾年商事改革使企業設立便利度大幅提升。但在辦“証”環節上，許可多、門檻高、申辦費時費力等情況仍然存在。這就要加快“証照分離、多証合一”改革，對可分離的行業許可証，分別採取取消、合並、簡化、備案、書面承諾等方式，簡化“辦証”環節的許可，使注冊企業盡快開業經營。

整合工程建設項目許可，破除投資建設障礙。現在行政審批已大為減少，但工程建設項目報批仍存在涉及部門多、環節多、評估多的情況，從申報到開工需較長時間，成為難啃的“硬骨頭”。對此，近年來相關部門進行了探索，精簡了部分許可和環節。下一步，應積極探索多評合一，多審合一，多圖聯審、聯合驗收等管理模式，為投資建設掃除障礙。

繼續清理涉企收費，降低企業經營成本。要加大涉企收費治理力度，重點清理行政事業單位和各類中介機構涉企收費項目，整頓各種亂收費，亂攤派、亂罰款現象。對保留的各類涉企收費，要建立目錄清單並向社會公布，實行動態化管理，接受社會監督。清單之外不得收費或變相收費，防止回潮反復。

向事業單位放權，促進公益服務發展。這對於激發事業單位活力，促進“雙創”，補齊服務短板，都具有積極作用。要加大放權力度，放開沒必要的束縛，使科教文衛等事業單位在專業學科設置、職稱評審、編制管理、經費管理等方面有更大自主權。在養老服務、醫療康復、體育文化等社會公益服務領域，應放寬准入門檻，減少許可限制和前置條件，同時也要探索公私合作形式，加強政府監管，防止損害公眾利益。

2.完善清單管理：打造權責清單“升級版”

目前推行權責清單管理制度已取得積極進展。與此同時，由於理解不同，標准不一、規范不夠，權責清單制定也存在一些新情況新問題，表現在清單權力數量差距較大，清單內容安排不一，實用性不強，許多企業和公眾反映看不懂，更不知道怎麼用，就是政府人員有時也感到難以把握。完善清單管理，應在增強規范性和可操作性上下功夫，打造權責清單“升級版”。一是以清單鞏固改革成果。無論是清單編制，還是清單實施，都要體現“放管服”的要求，依法減權限權，明確履職責任，科學劃分政府與市場、社會的權責邊界，使政府部門依照清單履職盡責。二是規范清單制定。通過出台清單制定標准和確立標杆，在權責名稱、編碼、類型、依據、行使主體和監督追責等方面加強指引，使清單更加科學規范，便於操作。三是健全設立實施監督機制。通過建立一套包括清單運行的監督檢查機制、易操作可監督的網上運行系統和內外結合、閉環管理的問責機制等，確保清單能發揮實際作用。

3.強化市場監管：著力提升監管效能

按照放管結合的要求,加強監管應當更新理念，創新監管方式，提升市場監管的效能，使市場活而不亂，實現由“嚴進寬管”到“寬進嚴管”的轉變。一是徹底扭轉“重審批輕監管”傾向。應當看到，有些部門減少事前審批后，事中事后監管並沒有跟上，有的不做審批后就感到無事可做，出現監管缺失、執法不力等問題。這就要求明確監管責任，使政府部門把更多精力放在市場監管上，不僅是“誰審批誰監管”，更要做到“誰主管誰監管”。二是改進監管模式。長期以來，市場監管中一直存在著標准不一、檢查任性、處罰過多，以罰代管、疏於引導等現象，出了問題又處罰太輕，缺乏震懾力，執法效能不高。這就需要改造監管模式，事中更多採用隨機檢查、聯合檢查、行業自律等監管方式，更多採用提醒、警示、約談等簡約管理方法，事后對各種違法違規行為要重懲，通過建立失信聯合懲戒機制、巨額懲罰性賠償制度等，加大懲治力度，使監管更有成效。三是創新監管方式。全面推行“雙隨機一公開”監管、信用監管、智能監管等創新舉措,並結合市場環境變化，不斷創新監管。

4.優化政府服務：使服務更加便利高效

這是促進創業創新、滿足群眾需求的必然要求。下一步，一是應積極回應社會關切，加快清理煩擾群眾的証明材料和辦事手續，該取消的取消，該合並的合並，該互認的互認，該並聯的並聯，方便群眾辦事。二是推行政府服務標准化，按照便民高效的要求，集約合成，研究制定一套審批和服務的標准規范，尤其是在簡化辦事流程、壓縮辦結時限方面取得新進展。三是在互聯網普及和廣泛應用的背景下，要加快政府信息服務平台建設，推動跨部門、跨地區、跨行業信息互通共享，將盡可能多的事項拿到網上辦理，大幅提升政府網上辦事服務能力。

(來源：《行政管理改革》2017年第9期)