行政體制改革要往高處站，朝遠處看，向寬處行

今后行政體制改革應當緊扣時代主題，明確經濟新常態下行政體制改革的思路，協調各方利益，除繼續深入推進簡政放權、深化放管服改革外，還要統籌中長期目標和短期目標。

對全國層面的行政體制改革，我們並無具體成熟或完善的建議方案，但基於對改革進程的總體理解，我們認為今后行政體制改革應當緊扣時代主題，明確經濟新常態下行政體制改革的思路，協調各方利益，除繼續深入推進簡政放權、深化放管服改革外，還要統籌中長期目標和短期目標。從短期來看，經濟新常態下，發展經濟是第一要務，行政體制改革應該以培育公平競爭的市場環境、釋放社會大眾的創新熱情、促進生產要素的自由流動為目標，在供給側結構性改革戰略的引領下，加快職能轉變，強化社會管理和公共服務職能，提升行政效率，降低行政成本，加強政府對市場的回應性，為其他領域的改革贏得空間和時間。從長期看，行政體制改革一定要往高處站，朝遠處看，向寬處行，在“四個全面”戰略布局和統籌推進政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態建設和黨的建設的大背景下確立改革目標和路徑，致力於國家治理體系和治理能力的現代化，在大部制改革、政府間關系、干部人事制度、行政決策體制、行政分權、行政區劃、行政層級、政事分開、應用新科技等領域全面推進。

1. 橫向上進一步完善大部門制度

借鑒深圳的大系統設置格局，國家層面在這一方面仍有空間可為，可以對現有不同部門加以調整，也可以新組建一些功能相對集中的國家局，最終形成“大工業、大農業、大交通、大衛生、大科教和大社會管理”的大部門體制安排。為進一步發揮智庫在政府決策中的支持作用，完善研究、決策、執行機制，可以考慮成立國家戰略研究局，將國務院參事室、國務院研究室等政府研究機構加以整合。

2. 縱向上理順上下級間政府關系

在某種程度上說，我們現有的中央和地方關系基礎總體上是上個世紀 90 年代通過分稅制而形成的，這一財權直接影響了很多其他的事權，而事權本身定位不清，又在財稅資源分配上帶來消極影響，“跑部錢進”的現象一定程度上扭曲了中央和地方關系。今后政府要著重於以事權劃分改革來帶動整個中央與地方關系的優化。當前改革所處的時機和形勢，對於理順這一上下級關系較為有利。

3. 優化人員隊伍管理，以薪酬待遇制度改革帶動干部人事制度改革

我們現行的公務員管理體制特別需要進一步優化。結合現在公務員行政執法類和專業技術類管理規定的出台，要真正落實好這些制度，必須在薪酬待遇的設計上體現差異，符合不同類特性，但同時綜合管理、行政執法與專業技術三大類公務員作為公務員群體的共同構成，也要符合社會對這一群體的定位。這一薪酬待遇問題解決了，就能相當程度上解決一般公務員當下激勵不足、不願干事的問題。

4. 建立健全科學民主法制化的行政決策體制

科學決策就要充分利用政府數據、數據公司數據、政策利益個體數據及社會大眾的數據，綜合運用雲計算、區塊鏈、模擬決策劇場等新技術、新方法提高行政決策的預見性和前瞻性，強化公共政策的預評估能力，從而降低政策成本，提高決策的科學性﹔民主決策則要求通過協商民主、擴大公民參與、優化議事規則等方式在行政決策過程中貫徹民主價值﹔法制化則意味著明確行政決策的法定程序，特別是重大行政決策必須通過公民參與、專家論証、風險評估、集體決策的方式來進行，確保行政決策的科學化和民主化。當前中央層面宜出台數據共享政策，規范數據共享流程，完善相關技術和政務服務標准，分階段分步驟統籌推進各地方改革﹔注重數據安全防護，完善網絡數據保護體系，加快制定安全標准和制度規范，並加強公務人員數據安全意識培養，規范數據的使用流程和權限﹔建立起以政府CIO（首席信息官）為核心的完整的信息化綜合管理機構，並配套一系列政府數據資源管理的相關制度，推動政府 跨部門業務系統的協同和整合。

5. 進一步探索、推廣行政三分制改革

行政三分制改革是對行政管理體制進行縱向和橫向兩個維度的梳理，通過行政權力的重構，實現行政決策權、執行權和監督權的相輔相成和相互制約，提高行政效率，增加政府管理透明度，助力政府職能轉變。深圳早在 2003 年作為試點實行行政三分制改革，但這一模式只是在政府領導和專業職能的兩分基礎上進行適當的職能分離，並未解決政府自身整體受外部制約的問題。在下一步的改革實踐和全國推廣中應總結經驗，一是要進一步界定決策單位和執行單位之間的權責利益關系，合理配置職能，引導雙方建立合同關系，並通過績效考核保証政策的有力執行﹔二是引入市場競爭機制，確保政府部門在不放棄政策制定權的前提下，在執行機構層面敢於打破官僚體制的壟斷，完善公共服務招投標制度，調動各方資源和積極性，提高公共產品和公共服務的供給效率和供給質量﹔三是完善監督體系，重組紀檢、監察、審計等監督監管資源，完善輿論監督和社會大眾監督的渠道。

6. 穩步推進行政區劃和行政層級改革

層次少、幅度大、扁平化的行政治理結構是世界各國地方行政區劃的改革方向。當前中國有 34 個省級行政區，存在著省域面積大、人口多，省區劃分不合理，能極大帶動區域發展的直轄市數目過少，區域發展受到省轄區的分割阻隔等問題，亟需通過省級行政區劃改革來解決。要根據經濟發展狀況、人口變遷及城市化水平，適度調整行政區劃，增加省級特別是直轄市的數量，合理調整相鄰行政區歸屬，盡快出台行政區劃法，完善行政區等級升級的考核、審查、報批體系和程序，在十三五期間重點推進京津冀、東部沿海地區城市（如深圳）等區域的行政區劃調整工作。當下鑒於貿然增設省份的巨大成本，可以考慮把經濟中心城市增設為直轄市，以此對我國現行省級行政區域進行合理設置。在省以下行政層級改革方面，有序推進省直管縣改革，抓好以下幾項重點工作：第一，明確省直管縣的政策目標為城市化進程中處於弱勢的農業縣、貧困縣等，堅持為農村發展托底的政策導向，通過財政轉移支付、發展現代農業、深化農村土地制度改革等方式，保証城市與農村共享繁榮﹔第二，修訂設市標准，重啟撤縣改市政策，適度弱化行政級別與權力大小之間過於緊密的關聯﹔第三，根據市縣的關系緊密度，合理推進縣改區，形成區域協同效應和規模發展效應。

7. 大力推進事業單位改革

事業單位改革是我國全面深化改革的重要組成部分，在中央印發的科技、教育、文化、醫藥衛生體制改革等系列文件中，事業單位的管理體制和機制改革是重要內容。現階段，事業單位的清理和分類工作初步完成，去行政化、取消事業單位行政級別、落實單位管理自主權、建立靈活的人才管理機制是下階段事業單位改革的主要目標。具體來講，事業單位改革可以沿著如下路徑予以推進：第一，明確事業單位公益性的標准和規則，事業單位的管理應該符合公益優先的原則，這就需要社會各界對於公益性的內涵、標准和規則達成共識，形成事業單位管理的基本規范﹔第二，加強事業單位管理的制度建設，根據分類改革的原則和實踐，修訂《事業單位登記管理暫行條例》及實施細則，對事業單位與政府、市場和社會的關系加以明確﹔第三，在公益類事業單位內部管理中引入市場運行機制，使各類資本可以平等進入公益服務領域參與競爭，激發事業單位自身的活力﹔第四，在劃為公益二類的醫院和高校兩個領域逐步完善法人治理結構，實行更有靈活性的人才選拔機制、管理制度和薪酬制度，通過市場這個熔爐對醫院和高校進行篩選和淘汰，引導醫療和教育服務的有效供給。此外，在信息公開透明、廉潔政府、法治政府建設、政府和社會的分權、國企改革等方面也應當在今后的行政體制改革中進一步推進與落實。行政體制改革是一項系統的工程，在這項工程中，既要統籌兼顧，列出改革清單和時間表，有序推進，又要把理性精神和漸進策略相結合，處理好效率和公平的關系，同時征求各方意見，努力達成共識，尋求改革的最大公約數。最后，必須強調的是，所有的改革都離不開解放思想。政府管理一系列規則制度的背后都體現和滲透著某種價值觀。價值和制度是治國理政的兩個根本，而又以思想價值的重塑為引領。一些改革之所以遲滯，在相當程度上和思想解放不到位有很大關系。想當年，社會主義絕不可能搞市場經濟成為一條鐵律，但后來我們黨突破了這一“禁忌”，迎來了事業的大發展。在我們行政體制改革中，關於政府與社會關系、政府與市場關系以及政府自身內部的職責關系定位都還需要再次解放思想，探索到底政府可以放手哪些事務，可以實行什麼樣的體制關系。比如行政權力上的決策、執行、監督等內在制約是否會滑向西方的三權分立體制？政府的適度放權是導致黨和政府能力的削弱還是提升？隻有思想上先行，我們的行政體制改革才能大踏步前進。（許耀桐 國家行政學院教授 ）

來源：《社會科學報》2017年9月4日第1573期第3版