中泰戰略合作面臨的機遇、挑戰與對策

中泰戰略合作對“一帶一路”框架下的中國—中南半島經濟走廊建設具有重要意義。近年來，中泰合作成效明顯，但戰略層面的政策對接差強人意，面臨泰國政局動蕩、大國地緣壓力、民眾理念差異等現實難題。隨著巴育政府出台中長期的戰略規劃，中泰合作再次迎來重要機遇期。在此背景下，中泰兩國有必要進一步加強各層級的交流與合作，促進雙方戰略合作的頂層設計與社會共識。

2014年泰國總理巴育執政以來，中泰關系平穩發展，從經貿往來到安全合作都取得明顯成效。但也要看到，近年來中泰合作進展並非一帆風順，特別是對中國—中南半島經濟走廊建設有重要意義的中泰鐵路建設一波三折，迄今還面臨諸多不確定性。

中泰戰略合作面臨的發展機遇

從目前來看，中泰戰略合作正面臨重要的歷史機遇期，有可能引領雙邊關系邁上一個新的台階。具體來看，中泰戰略合作面臨的機遇主要表現在三個方面。

一是泰國重新建構了中長期的戰略規劃，從而為中泰政策對接提供了著力點。近年來，雖然巴育政府在參與“一帶一路”建設上的態度相當積極，並在各種國際國內場合表明支持立場，但在中泰戰略合作的進程上卻難以取得跨越式發展。其中的一個主要原因是泰國缺乏中長期的宏觀戰略規劃，更多的是短期項目或臨時性安排，根本無法與“一帶一路”倡議形成有效對接。

事實上，泰國在20世紀中后期的跨越式發展進程中，曾相當重視中長期戰略規劃的制定與實施。泰國國家社會與經濟發展委員會作為“五年計劃”的制定機構，曾在軍人總理的支持下成為最重要的政府權力部門，並在泰國成長為亞洲“四小虎”過程中發揮了不可替代的關鍵作用。但是，20世紀90年代以來的民主化進程，使得國家利益被政黨利益甚至是政客派系利益所取代。隨著中小政黨的爭權奪利與政府的頻繁更迭，國家中長期戰略規劃成為了擺設，泰國政策的短視性日益明顯，並最終成為引發1997年亞洲金融危機的因素之一。他信執政期間，泰國政府曾試圖在“他信經濟學”基礎上建構中長期戰略規劃，並取得了一定成效。但是，他信的努力很快就在持續的政治沖突中付諸東流。

巴育政府上台后，再次將中長期戰略規劃的編制和實施提上議事日程，並經過反復商討，最終在泰國國王拉瑪九世倡導的“充足經濟”發展理念基礎上，形成了“二十年國家戰略規劃”，並提出了泰國工業4.0戰略，以及東部經濟走廊規劃，從而初步明確了未來5—20年的國家戰略布局與政策導向。從巴育政府的中長期戰略規劃來看，其內容涵蓋基礎設施建設，服務業與高技術產業發展，區域產能合作與資源整合，人文交流與合作等諸多方面，相關內容與“一帶一路”高度契合，必將成為中泰戰略合作“政策相通”的重要著力點。

二是泰國領導層對於深化中泰合作立場更為堅定，有助於克服國內政治分歧。對於中泰戰略合作的深化發展而言，領導層的堅定立場將會產生重要的積極作用。作為美國的軍事盟國與日本的重要投資對象國，泰國國內的親美與親日力量都根深蒂固，很容易在對華戰略合作方面引發政治分歧，特別是可能影響地緣政治格局的重大合作項目（中泰鐵路項目）。中泰戰略合作很容易成為泰國國內親西方力量掣肘的重點對象。

盡管巴育政府上台后，始終將中泰鐵路項目列為工作重點。然而，從2014年中泰雙方達成合作共識開始，迄今三年間雙方先后舉行了18輪中泰鐵路合作聯合委員會會議，卻始終未能取得實質性進展。其中相當重要的原因就是泰國官僚集團在親西方勢力影響下，設置各種程序性障礙拖延合作進程，甚至將已達成的合作協議推倒重來。對此，巴育政府通過動用臨時憲法第44條的方式，旗幟鮮明地表達了在對華合作方面的堅定立場，並推動第19輪與第20輪會議取得重要進展，從而使中泰鐵路項目有望在2017年年內動工。

泰國臨時憲法第44條是2014年軍方政變奪權后，通過臨時憲法賦予“全國維持和平秩序委員會”主席巴育的特權。該條文規定，巴育有權頒布法令，旨在“推動各個領域改革，推進國內民眾的愛與和諧，並防范、減少或壓制任何危害國家秩序與安全、王權、國民經濟或公共管理之行為，無論相關行為發生在國內或國外”，並且相關法令被視為“合法、合憲和最終決定”，從而使得巴育擁有了凌駕於立法權與司法權之上的行政專斷權。雖然2017年泰國頒行了新憲法，但臨時憲法第44條以過渡條款方式繼續有效，直至軍方“還政於民”。

不過，巴育政府動用臨時憲法第44條並不是隨心所欲。事實上，任何動用臨時憲法第44條的不當舉措，都將在根本上弱化其政治權威。2014年以來，巴育政府曾多次動用臨時憲法第44條，內容涉及遏制街頭暴力、推進反腐肅貪、解決宗教分歧等諸多方面，但每一次都嚴守國家利益與人民福祉的原則底線，從而得到民眾的理解與認可。2017年6月，巴育政府動用臨時憲法第44條推進中泰鐵路合作，象征意義要遠大於客觀成效，其中傳遞的政治信號清晰明確：對華合作是事關泰國國家利益與人民福祉的根本要務。

三是“一帶一路”沿線的地緣格局變化，進一步提升了中泰合作的戰略價值。盡管在參與“一帶一路”建設方面，泰國社會精英階層具有普遍共識，但在中泰戰略合作的“成本—收益”問題上卻存在明顯分歧。究其原因，就在於泰國社會精英階層對中國—中南半島經濟走廊發展前景的不確定性存在擔憂與質疑。作為中國西部內陸到印度洋的大通道規劃，“一帶一路”倡議提出了中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊和中國—中南半島經濟走廊三種路徑選擇。從遠期來看，這三條經濟走廊都將成為引領地區繁榮與發展的大通道。但從中短期來看，由於資源投入與發展水平限制，三條經濟走廊很難齊頭並進，必然會有輕重緩急的發展取舍。這就使得泰國社會精英產生了患得患失的戰略猶豫，擔憂泰國難以在中國—中南半島經濟走廊建設中獲得與其短期付出相匹配的收益甚至超額收益。

近年來的地緣格局變化，使得泰國社會精英的戰略判斷變得更為明朗。中巴經濟走廊的高歌猛進，使泰國社會精英深刻感受到“一帶一路”的發展契機，同時也從巴基斯坦國內部族與宗教問題上看到了泰國對華合作的競爭優勢。中印關系緊張，特別是洞朗軍事對峙，難免會使孟中印緬經濟走廊建設的推進受到影響。與此同時，中國—中南半島經濟走廊建設近年來不斷取得重大進展。例如，昆明至河口高速公路和准軌鐵路、河內至老街高速公路相繼開通，中老鐵路順利開工，中老磨憨—磨丁經濟合作區正式設立，中緬簽署建設邊境經濟合作區諒解備忘錄等等。這為中泰深化合作奠定了良好基礎，也為泰國社會精英對中泰戰略合作發展前景做出更積極的“成本—收益”判斷創造了有利條件。

中泰戰略合作面臨的現實挑戰

目前來看，中泰戰略合作的大局趨好，但也存在不容忽視的不利因素，主要有以下幾個方面。

一是泰國政局走勢存在不確定性，難以保証中長期戰略規劃的貫徹落實。自2014年軍事政變以來，泰國以軍人集團與王室—保皇派為核心的保守陣營就一直在努力重組政治權力結構。泰國頒布的2017年憲法有利於保守陣營，一方面恢復了參議員任命制，使得保守陣營能全面掌控參議院﹔另一方面恢復了允許非民選人士出任政府總理，從而使得巴育有可能不經過民選繼續擔任總理。但是，泰國他信派系的政治力量並未瓦解，革新陣營與保守陣營的“紅黃分野”也並未從根本上得到彌合。因此，如果軍人集團在2018年兌現承諾，“還政於民”舉行大選，那就很可能再次迎來政治上的權力分化。屆時泰國即使不發生社會分裂與政治沖突，也很難避免政治上的相互扯皮與拆台，從而嚴重影響政策的制定與執行。

巴育政府在2017年憲法中明確規定，民選政府制定政策必須遵循國家戰略規劃，並且起草了《國家戰略規劃法草案》作為配套法案。但是，姑且不論2017年憲法會存續多久，是否會像此前19部憲法那樣被廢止，即使相關政策在形式上遵循了國家戰略規劃，也很難保証能在充滿政治分歧的氛圍下得到貫徹落實。事實上，隨著軍人集團放棄臨時憲法第44條所賦予的特權，也就意味著失去了對政客與官僚集團的有效約束。

二是泰國在地緣格局變化中面臨重塑“大國平衡”策略的結構性難題。作為歷史上東南亞地區唯一的非殖民地國家，泰國在外交上長期奉行“大國平衡”的傳統策略。這一策略使泰國平穩度過了動蕩的殖民時代，以及一戰、二戰與冷戰時期的艱難歲月。泰國不僅避免了中南半島鄰國慘痛的遭受殖民統治的經歷，而且贏得了重要的發展契機，因此成為烙印在泰國社會精英意識中的普遍共識。

中國—中南半島經濟走廊建設將有可能改變中南半島的地緣格局，甚至可能引發中美日俄印等大國在太平洋與印度洋交界處地緣政治博弈的緊張與對立。在此背景下，如何在中泰戰略合作過程中，妥善調適和定位泰國與各大國關系，也就成為泰國社會精英亟待解決的戰略難題。

值得注意的是，泰國奉行的是建設性的“大國平衡”策略，也就是通過等距離的接近而不是疏遠各大國，積極地保持與各大國關系的動態平衡。因此，泰國在推進中泰戰略合作的同時，也在積極深化與其他大國的關系。目前來看，日泰關系深化發展。2017年6月，泰國副總理頌奇在訪日期間與日本首相安倍晉三會晤，表示將進一步深化合作，並積極推進日泰高鐵合作。美泰關系趨於好轉。巴育應特朗普邀請訪美，雖行程從2017年7月延期至10月，但美泰關系改善趨勢明顯。泰俄關系提速發展，特別是在安全與經貿方面，更是取得顯著成效。2017年8月俄羅斯外長拉夫羅夫訪泰期間與巴育總理會晤，表示將在2020年使雙方貿易總額從現在的20億美元提升至100億美元。泰印關系穩步加強。印度正在大力推進“東向行動”政策，有意在基礎設施建設等方面深化與泰國及中南半島國家合作。

“一帶一路”建設具有開放性特征，並不排斥與各大國攜手合作。從長期來看，泰國奉行的建設性大國關系，將有助於促進中南半島的建設與開發。但問題在於，如果有大國堅持冷戰意識形態與地緣政治對抗，甚至引發地區安全威脅，泰國很可能無法順利重塑“大國平衡”。那麼，屆時泰國是否還會在中泰戰略合作方面保持積極立場？或是轉而採取審慎的觀望立場？從泰國傳統做法來看，選擇后者的可能性要高得多。

三是泰國民眾在文化上特別是在發展理念方面與中國存在一定差異。泰國民眾多數信奉佛教，性情平和，樂天知命，具有很強的文化包容性，因此中泰兩國在長期交流過程中，很少出現文化方面的摩擦與隔閡。但是，隨著“一帶一路”建設與中泰戰略合作深化發展，中泰文化差異開始日益顯現，並對雙方在社會經濟方面的融合產生阻礙作用。

其中，頗具代表性的是中泰兩國對發展理念的認知差異。雖然雙方都推崇發展概念，但作為佛教徒的泰國民眾，通常在關注現世的同時，更加憧憬來世。因此，很少會有泰國民眾像中國民眾那樣產生時不我待的現世感。他們更多是像拉瑪九世國王倡導“充足經濟”理念那樣，認為發展“差不多就好”，“慢慢來，不用急”。這就使得泰國民眾其實很難理解中國在全球化背景下倡導“一帶一路”的核心價值，以及其重要性、必要性與可行性，並且很容易受國內外反全球化思潮的負面影響。

關於進一步深化中泰戰略合作的對策建議

中泰戰略合作正處於關鍵性的發展關口。為抓住機遇，推動中泰戰略合作實現新發展，有必要重視以下幾個方面的工作。

一是加強中泰兩國政府間的高層交流與政策對接，特別要重視泰國新國王拉瑪十世在推動中泰戰略合作中所發揮的作用。中泰戰略合作亟待形成具有指導性與可操作性的頂層設計，兩國高層有必要拓展更多元化的交流渠道，切實提高信息溝通的及時性與准確性，有效解決雙方在政策對接過程中可能出現的觀念分歧與制度障礙。值得留意的是，泰國政治的穩定性很大程度上取決於軍方與王室—保皇派的政治聯盟。拉瑪十世哇集拉隆功繼位后，通過修改憲法和相關法律的方式，進一步增強了王權自主性，並通過改組宮務局，初步構建了自己的班底。目前來看，拉瑪十世將會成為影響泰國政局走向的重要因素。2017年7月，王毅外長訪泰期間，首次在正式場合對拉瑪十世國王提出訪華邀請。如果拉瑪十世接受邀請，將會成為泰國首位訪華的曼谷王朝國王，從而有力促進中泰政治互信與戰略合作。

二是加強學術交流與合作，開展可行性研究，增進泰國精英階層對華合作共識。近年來，中泰學術交流與合作明顯增加，但相關的論壇、講座、會議、培訓等，更多關注的是“一帶一路”倡議的重要性與必要性，雖然較為“高大上”，但對迫切了解“一帶一路”運作細節的泰國社會精英而言，卻顯得“不接地氣”。泰國出台中長期戰略規劃后，將進入配套政策起草與項目籌劃論証的落實階段。通過“接地氣”的學術交流與合作，特別是在中泰戰略對接的政策協調與項目合作方面開展跨國可行性研究，將有助於進一步深化泰國精英對“一帶一路”倡議的理解與認知，並在其落實中長期戰略規劃過程中，增進其對華合作的發展共識，切實遏制反全球化思潮及大國地緣政治博弈帶來的不利影響。

三是利用新媒體加強宣傳力度，激發泰國民眾特別是新生代對“一帶一路”的認同與期望。對泰國民眾而言，“一帶一路”正在成為耳熟能詳的專業用詞，但對其具體內涵卻知之甚少。相較於深受西方輿論影響的傳統媒體，近年來泰國移動互聯網等新媒體發展迅速，並成為重要的新興輿論陣地。因此，在中泰戰略合作對外傳播方面，需通過資本運作搶佔新媒體平台，以泰國民眾特別是新生代喜聞樂見的網絡傳播方式，講述“一帶一路”的中泰故事，引發互動式的社交討論，促進民心相通，使“一帶一路”相關信息直達普通泰國民眾心坎，深入泰國社會的方方面面，從而為“一帶一路”建設與中泰戰略合作創造良好的社會輿論氛圍。

(余海秋 中國（昆明）南亞東南亞研究院泰國研究所副所長，副研究員）

來源：《當代世界》2017年第9期