大城市的政府職權配置與現代政府型構

現代城市的發展正在面臨越來越多的挑戰，問題的根源在於城市領導者的能力缺失。“強區放權”是深圳市委市政府按照“國家治理體系和治理能力現代化”的要求，近年來實施的一項抓“最核心、最要害”和“牽一發而動全身”的整合式政府改革與創新。它著眼於城市政府領導力提升、將建設現代化國際化創新型城市作為目標，著力破除制約深圳發展的體制藩籬和制度障礙。本文試圖通過揭示“強區放權”的改革機理和治理邏輯，從政府職權配置的角度探究現代政府的型構模式。

一、增強城市領導力的深圳創新

深圳自建立以來，始終以“百米沖刺”的姿態狂奔在工業化、城市化、現代化和國際化的道路上﹔到2016年年底，GDP總量達1.95萬億元，全口徑財政收入7901億元，常住人口1190.84萬人，商事主體270萬戶，成為名符其實的現代化特大城市。與此同時，傳統與現代交織的“城市病”不斷顯現，原本行之有效的管理方法、管理手段受到挑戰，如何再創優勢成為城市主政者面對的重大問題。

（一）汲取教訓：契機式的改革

2015年12月20日，深圳光明新區一垃圾填埋場發生滑坡，造成77人死亡和失蹤的重大災難。在應急搶險救災的同時，深圳迅速組織力量，圍繞城市公共安全展開了拉網式排查。面對排查出的在城市安全、城市規劃、建設和管理中的諸多缺失，嚴肅審視政府管理、行政運作和事權配置的種種弊端﹔直面問題、探尋根源的檢視，引發了觸及根本的認知激辯，並形成破除故步自封、打消患得患失、消除求穩怕變等的思想再解放。改革的時機選擇和環境營造，對變革的可觸及范圍、可達成深度具有重要影響。深圳抓住了再次實施重大改革的契機，堅定了“過去靠改革取得輝煌成就，當前、未來的發展也唯有靠改革”的共識，確立了在革故鼎新中“打基礎、立長遠、補短板”的決心。

（二）老區先行：復制式的改革

作為深圳最早的建成區，市政基礎設施相對老舊、城市空間拓展存在局限，受制度和體制制約，區政府“有勁使不上”一直是羅湖的“痛點”。羅湖區的強烈發展意願，2015年得到了市委市政府的積極回應，賦權該區在城市更新上先行先試，相應下放了土地整備、臨時用地、土地招拍挂等44項事權。與城市更新有關的7個市直部門的22項審批事項一並下放，計劃和規劃同步申報，審批層級由4級變為2級，審批環節由25個減為12個。在市規劃國土委的支持下，羅湖區開發了城市更新“一張圖”信息系統，將涉及城市更新事權的單位全部納入，實現“平行變平台，外部協調變內部溝通”。改革使城市更新審批期限縮短一年半，2016年全區固定資產投資增長46%，其中城市更新投資增長106%，GDP增速9%，均創該區多年新高。

（三）總結提升：拓展式的改革

行政職權是政府運作的核心，決定著行政機關的存在形態、運行方式。有了羅湖區的成功實踐，深圳簡政放權的步伐更加堅實，提出了全面下放重點領域事權、提高城市供給能力的“能放則放”的改革要求，改革領域進一步拓展：下放道路建設、交通運輸等57項事權，工程質量監管、消防審批等10項事權，水務工程、污水污泥處理等4項事權，公園、綠化等9項事權，人力資源中介機構、養老機構審批管理等與民生密切相關的事權。陸續下放的144項事權中，審批類的76.3%，執行類的10.8%，監管類的12.9%﹔完全下放的61.7%，權限擴大的38.3%﹔業務量較多的48.1%，一般的18%，較少的23.3%，其他的10.7%。下放高“含金量”事權，增強了區經濟社會發展、城市建設管理和公共服務供給的能力，進一步消解了投資項目審批鏈條長、效率低、推進難的問題。

（四）配套推進：協同式的改革

財權、人事權的相應調整，才能構建起完備的改革體系。按照財隨事轉、因事定費的原則，結合財稅和土地出讓收入，深圳實施了市區投資體制改革和財政體制改革，確定除全市性、跨界跨區項目外，其他政府投資全部下放﹔將部分“市投市建”項目調整為“區投區建”，取消“市投區建”，市、區政府投資比例由6︰4調整為5︰5。將規劃國土、交通運輸、市場監管駐區機構調整為雙重管理，不宜實行屬地管理的採取市管隊伍區管領導、市管業務區管使用的方式，消化“條塊”沖突。通過挖潛調劑，市級2374名編制“人隨事走”充實下放到各區。強化基層行政執法，與市民關系密切、執法頻率高的領域實行街道執法。發揮行政服務大廳的平台整合功能，全市實行“一號申請、一窗受理、一網通辦”，民生服務事項下沉到社區。“下放真，落地實，配套全，辦得好”，是改革的總體要求。

（五）職權重構：整合式的改革

城市是高度一體化的生命體，調整權力配置、實施職能整合是“強區放權”的核心方式。城市的整體性決定了如果任由各區切塊管理，會對城市管理工作帶來負面影響。以縱向放權使城市管理重心整體下移，並在事權下放過程中橫向整合，實施行政職權的系統性簡化優化﹔以外部效能為導向，改進職能履行方式，使行政職權縱向錯位配置、事權事務相對均衡。做到市、區、街道各級的公共事務與審批事項對應、行政審批與許可事權統一、管理事權與行政職能一致、行政職權與行政責任對稱，疏解區和街道法定職權“過小”與工作職責“過大”的矛盾，促使職責同構、多頭管理、“小馬拉大車”以及條塊割裂等權力運行梗阻的消解。“政府改革與政府創新是政府體系由舊的模式向新的模式轉變或自我完善過程中兩個不同層面的內容。政府創新內涵於政府改革，服從並服務於整個政府改革。”﹝1﹞通過整合式政府改革與創新，市的任務是“瘦身健體”，對區的要求是“強身健體”，街道的目標則是“壯身健體”，三個層級的施政能力都在整合中得到相應提升。

（六）持續完善：驗証式的改革

定位為“牽一發而動全身”的“強區放權”，就是要有效整合其他相關改革。如何兼顧城市管理整體性要求與調動基層積極性，如何兼顧便捷辦事與承接能力，提升事權下放的精准度，需要持續地校驗。深圳十個區的現代化程度並不同步，雖然“改革方案”下放的事權是一致的，但各區的理解和期許存在差別：承接能力強的區要求進一步加大事權下放力度，基礎較弱的區“有心無力”、希望由市直部門代行或設緩沖期﹔在事權執行尺度上，有的區較嚴、有的區放寬，有的項目把握偏緊、有的則實施過鬆，做法上的不同會給管理和服務對象帶來困擾。另一方面，市直部門對改革要求、下放事項的態度和做法也有出入。市直部門對區暫時無法承接到位的事項應再“送一程”﹔對下放效果不明顯，或分散辦理會造成行政資源較大浪費的事權可重新調整﹔有的還需要修訂有關的地方性法規、規范性文件，理順職權調整的法理關系，事權下放即使做不到“於法有據”，也能夠“不與法沖突”。