推進農業供給側結構性改革的關鍵選擇

一、推進農業供給側結構性改革的現實背景

總體判斷，我國農業的確已經進入一個關鍵性的轉折發展時期，從現象上看，不僅在消費需求升級不斷加快背景下農產品供求失衡全面加劇，優質農產品供給不足和農產品質量安全保障壓力加大成為同時並存的突出矛盾，受生產成本“地板”和農產品價格“天花板”雙向擠壓，農業增收日益困難，市場競爭力下降的問題趨於尖銳。同時，由於農業增長過度依賴化肥農藥的格局仍未根本扭轉，大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等問題依然嚴重，農業資源環境的紅燈已全面拉亮。

進一步分析，我國農業發展事實上還面臨著兩個挑戰性因素的深層次制約：一方面是現有農業經營方式不適應現代農業發展需求。由於主要受人口單向外部流動的影響，我國農村勞動力老齡化矛盾日趨加劇，直接導致農業兼業化和粗放化不斷發展，“誰來種地”成為普遍性突出矛盾，進而致使分散化的小農戶經營模式不可避免地趨於弱化和衰落，創新農業經營方式已經成為一項極為緊迫的改革任務。另一方面是現行農業支持政策低效率。當前嚴重向龍頭企業過度傾斜和以小農戶為對象的普惠式農業補貼方式，不僅實施成本高，政策效率低，而且放大了財政補貼總量不足的矛盾。我國農業發展單一依賴財政資金支持和現有財政支持政策效率偏低的雙重局限性已經充分暴露，急需進行有針對性的政策優化和完善。

農業供給側結構性改革就是在這樣的現實背景下啟動和推進的，因此可以肯定地說，這一從供給端發力的改革過程，既是諸多現實矛盾交織倒逼出來的改革選擇，也是破解我國農業發展困局的關鍵之舉，因而理所當然應成為當前三農工作的重中之重。

二、推進農業供給側結構性改革的關鍵路徑

農業供給側結構性改革的根本目標是提高農業綜合效益和競爭力，需要破解的基本難題是資源錯配，供需脫節，市場扭曲的矛盾，其核心就是要優化農業資源配置，減少無效供給，解決農業結構調整難和農民增收難的兩難困境。因此，農業供給側結構性改革就是要通過制度創新化解農業基礎性矛盾，以需求為基本導向保障農產品的供給質量。

應當看到，當前我國城鄉居民正在發生兩個方面十分顯著的消費需求升級：其一，農產品從數量消費向數量消費與質量消費並重轉變，在農產品需求差異化分層態勢日益明顯基礎上，消費者更加注重所消費農產品的品質和安全。其二，農產品從單一產品消費向產品消費與服務消費並重轉變，農業的多功能拓展不斷深化，觀光農業、休閑農業、體驗農業、康養農業、創意農業等新的業態不斷成長。在確切意義上，上述兩方面消費需求升級的變化發展，事實上已成為我們推進農業供給側結構性改革的重要機遇和驅動力。如何實現農產品供給與不斷發展變化的需求相平衡，有效適應消費需求升級，毫無疑問是實施農業供給側結構性改革必須堅持的基本方向。這就要求我們必須有兩個層面的關鍵路徑選擇：一方面是優化產業結構。必須以需求為導向加大力度調整農業產業結構，包括農產品生產的區域結構、產品結構、品種結構和品質結構，瞄准消費者需求生產更加多樣化的優質農產品和加工品，以加強農產品可追溯體系建設為重點全面推進農業綠色發展。另一方面促進產業融合發展。必須以利益聯結為紐帶，通過產業間相互滲透、交叉重組、前后聯動、要素聚集、機制完善和跨界配置，促進農村一三產業之間緊密相連、融合發展，最終實現農業產業鏈延伸、產業范圍擴展和農民收入增長。還值得特別關注的是，我國農業正在加快速步入信息化時代，互聯網以無可比擬的物流和信息流傳遞的效率優勢，迅速與傳統農業進行融合和改造，展現出巨大的資源整合能力。“互聯網+農業”正以一種新的業態表現出前所未有的勃勃生機和難以估量的巨大能量，從而為農業供給側結構性改革提供了技術進步和發展模式方面的重要支撐。

三、推進農業供給側結構性改革的主要任務

就總體而言，我國農業供給側結構性改革面臨著保護產能、優化結構、降低成本、補齊短版和修復生態的艱巨任務，不可能一蹴而就，必須有打持久戰的充分准備。由此，當前推進農業供給側結構性改革的當務之急應從如下五個方面實現重大突破：

一是強化農業經營體系建設。在農業老齡化矛盾不斷加劇條件下，分散的小農戶經營是不可能承擔起農業供給端優化產業結構的重要任務的，必須全面創新農業經營體系，實現對農業轉型升級的基礎性制度支撐。首先，應在進一步深化土地三權分置改革基礎上，加快培育種養大戶、家庭農場、農民合作社等更穩定和更具規模理性的新型農業經營主體。其次，要通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，加大力度培養造就高素質的新型職業農民隊伍。再次，應強化政策支持，進一步促進服務主體多元化、形式多樣化、運行市場化，加快建立和完善與現代農業生產方式相適應的農業社會化服務體系。

二是優化農業支持政策。實施農業供給側結構性改革要完成調結構、降成本、補短版等目標任務，無一例外地都必須適應新形勢的重要變化不斷優化農業支持政策，關鍵是要在兩個重要方面實現突破。一方面是進一步優化財政投資體制，主要以新型經營主體為政策支持重點，通過制度創新提高財政支農政策的精准性和有效性，強化對重點領域和關鍵環節的政策支持力度。另一方面是建立和完善涉農資金整合平台，構建財政支農項目與新型經營主體的直接對接機制，有效提高財政資金投資效率。

三是調整糧食安全戰略。保障糧食供給基本安全，是推進農業供給側結構性改革必須堅持的底線。在新形勢下，我國糧食安全壓力會不斷加大，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態，以農戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將越來越難以為繼。因此必須因勢利導及時調整全省糧食安全戰略，核心任務是以糧食優勢產區為重點，以糧食專業大戶、家庭農場、專業合作社為主體，主要依靠適度規模的規模優勢和機械化替代人工的成本優勢，實現向區域化的“集中式”糧食安全模式轉換，由此完成我國糧食安全戰略的重大調整。

四是全面實現農業綠色發展。優質農產品供給嚴重不足和農產品質量安全矛盾持續加劇，是我國推進農業供給側結構性改革將長期面臨的雙重挑戰。因此，必須以顯著提升農業可持續發展能力為基本目標，全面實現農業綠色發展。重點是要大力拓展生態農業和循環農業等新的發展路徑，實現保護與利用並重，兼顧保障優質農產品產出、確保農產品質量安全、優化農村生態功能的多元發展目標。應全面實施農業標准化戰略，突出優質、安全、綠色導向。在提高農業資源利用效率、減少農業面源污染、健全農產品質量安全體系等方面實現重大突破。

五是進一步深化農村改革。我國推進農業供給側結構性改革必須堅定不移地走深化改革之路，通過制度突破有效激發農業供給端的內生動力。一方面，要著力破除妨礙農業資源要素優化配置的體制障礙。加快農村土地“三權分置”改革和農村集體產權改革步伐，健全農村產權交易市場，促進農村資源要素實現更高效率和更高效益地優化配置。另一方面，應進一步深化農村金融和農業保險制度改革，不斷創新產品，有效強化服務，探索構建與現代農業高投入、高風險特征相適應的新型農村金融和農業保險制度。（作者單位：四川省社會科學院）