高培勇：抓住中國特色財政學發展的有利契機

以黨的十八屆三中全會作出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一新論斷為標志，中國財政改革發展步入了一個新的歷史階段：以往作為經濟范疇、經濟領域要素之一的財政，已經延伸到經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各個領域，上升至國家治理層面，在國家治理的總棋局中加以定位。這意味著我們黨對財政運行規律的認識達到了一個新高度，也表明以現代財政運行規律和中國特色財政運行規律為研究對象的中國財政學要相應地作出新的理論概括，對實踐給予新的理論指引，在歷史與現實相結合、理論與實踐相結合的過程中推動理論和學科體系創新，構建中國特色財政學。習近平同志指出：“堅持問題導向是馬克思主義的鮮明特點。問題是創新的起點，也是創新的動力源。”面對中國特色財政學發展的有利契機，對照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重大論斷，應當沉下心來，認真地對有關財政理論問題做一番梳理。

財政概念新變化：從經濟范疇擴展為綜合性范疇

在財政學發展史上，財政歷來是被視作一個經濟范疇並在經濟生活領域來定義的。在已經使用多年的教科書中，所謂財政，就是政府的收支或收支活動。政府的收支或收支活動之所以必要，最根本的原因在於它能夠提供通過市場機制解決不了或解決不好的公共物品和服務。換言之，它所關注和對接的是政府職能層面的基本問題。

隨著財政從經濟領域提升到國家治理層面，其固然仍可表述為政府的收支或收支活動，但已不再僅僅是一個經濟范疇、局限於經濟領域，而是一個涉及治國理政各個領域的國家治理范疇和治理要素。國家治理層面的政府收支活動之所以必要，就在於它能夠滿足存在於不同經濟社會主體之中的公共利益——社會公共需要，提供與各個經濟社會主體公共利益相對應的公共物品和服務。換言之，它所關注和對接的是國家治理層面的基本問題。

這就是說，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”揭示並帶來了財政概念內涵的深刻變化。以此為轉折點，財政具有了鮮明的綜合性特征：一個可以跨越多個學科、涉及治國理政所有領域的綜合性范疇和綜合性要素。

財政職能新定位：優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安

對於財政職能，我們通常將其與政府職能層面的基本問題相對接，從政府彌補市場失靈的職能出發，將其概括為優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定。這種概括，顯然是在把財政作為一個經濟范疇來認識的基礎上作出的。既然是一個經濟范疇而非其他范疇，財政職能自然主要指的是其在經濟領域所具有的內在功能，並被納入政府一般職能體系之中。

當財政上升為一個國家治理范疇和要素之后，其所履行的職能便要與國家治理層面的基本問題相對接：財政職能不再僅限於經濟領域，而伸展至經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各個領域。作為國家治理的要素，財政除了對接政府職能，還要對接國家治理領域其他經濟社會主體的行為，並由此牽動經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設領域的各種活動。正是在這一背景下，黨的十八屆三中全會站在國家治理的高度，將財政職能高度概括為“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”。這一概括，無疑已經遠遠超出傳統經濟領域和政府一般職能的范疇。

這就是說，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”揭示並帶來了財政職能的深刻變化。以此為轉折點，財政職能具有了超越一般政府職能的特征：它是一項可以覆蓋並牽動國家治理領域諸方面活動的基礎性、支撐性政府職能，是治國理政的重要抓手。

財政活動主體新擴展：由單一擴展至多元

按照以往的定義，財政是由政府組織的集中性的收支活動，它的活動主體自然隻能是政府，其他以企業組織、社會組織和居民自治組織為主體的收支活動都不屬於財政。這是財政收支活動區別於其他收支活動的基本特征。政府是財政活動的決定者和組織者，財政收入的取得、財政支出的安排在很大程度上都取決於政府的意志。

在國家治理的視界內，財政的活動主體不是單一的。除了政府，還包括企業組織、社會組織乃至居民自治組織。政府不僅是治理的主體，而且是被治理的對象﹔社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。這意味著，隨著財政收支被納入到國家治理視界，作為在國家治理層面運行的一種重要活動，它不再是單向的，而是互動的﹔不再是獨佔的，而是共享的。盡管政府仍須在財政收支中發揮主導性作用、仍舊在財政活動中居於核心地位，但已不再是唯一的主體了。除了政府，企業組織、社會組織和居民自治組織也是財政收支活動的重要參與者。有關財政收支的決策和組織，除了要體現一定的強制性，還須在政府與社會廣泛互動的基礎上體現協商性。

這就是說，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”揭示並帶來了財政活動主體的深刻變化。以此為轉折點，財政活動主體趨向於多元化：財政成為一種由政府主導、多元主體參與的政府收支活動。引申一步講，既然財政活動主體是多元的，那麼，按照人人參與、人人盡力、人人享有的共享發展理念進一步提高財政決策的透明度和民眾參與度，就是“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的題中應有之義。

財政學科屬性新方向：還原於“交叉性”

過去，財政學科一直被當作一門經濟學科。在計劃經濟年代和改革開放初期，它曾經被定性為政治經濟學的一個分支。隨著社會主義市場經濟體制的建立以及經濟學科的日趨繁榮，財政學的經濟學科屬性更加明確，並且從未有人質疑過。故而，財政學科不僅在教學與科研領域被納入經濟學科加以管理，而且在實踐中與其相對應的財政職能部門和財政管理工作亦被劃入經濟領域。在人們眼中，財政問題就是經濟問題，財政政策就是經濟政策，財政工作就是經濟工作，如此等等。

而一旦站在國家治理的高度，從財政作為國家治理的基礎和重要支柱的定位出發就會發現，財政問題、財政政策、財政工作是跨越經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各領域的綜合性問題、綜合性政策和綜合性工作。這就意味著，倘若僅僅停留於經濟學視野、按照經濟學的思維分析和處理財政問題，顯然不夠全面﹔拘泥於現有的學科分類，不加區分地套用某一個學科去分析和處理國家治理層面的問題，也不夠科學。作為一門學科的財政學應當是經濟學、管理學、政治學、法學、社會學等多個學科的融合體，經濟學絕非財政學的全貌，也絕非財政學的全部屬性。當然，鑒於財政畢竟是一種收支活動，在諸多學科中，經濟學仍將處於主導地位。

這就是說，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”揭示並帶來了財政學科屬性的深刻變化。以此為轉折點，財政學科應還原於“交叉性”：一門以經濟學為主導、兼容多個學科的交叉性或綜合性學科，是關於治國理政的學問。

財政學理論體系新發展：以滿足國家治理層面的社會公共需要為中心線索的邏輯體系架構

任何學科都有自己的理論體系。仔細觀察、比較各個學科的理論體系，至少可以發現兩個共同特點：其一，理論體系是由各個范疇和概念之間的內在聯系構成的。其二，隨著形勢和環境的變化，范疇和概念也會發生變化，范疇和概念之間的內在聯系需要重新說明，故而反映范疇和概念之間內在聯系的理論體系也需要進行相應調整。財政學也不例外。

在過去很長一段時間，主流財政學理論體系的基本邏輯關系是：以滿足市場經濟條件下的社會公共需要為邏輯起點，圍繞履行政府職能層面的基本問題來界定財政職能﹔以此為基礎，按照政府收支活動運行的內在聯系依次引入各個相關范疇和概念。其中，進入政府職能層面的基本問題主要是優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定。故而，其體系架構大致為：政府與市場關系—與市場失靈對應的社會公共需要—財政職能界定—財政運行—財政體制安排—財政政策布局。毋庸贅言，這個體系架構的認識基礎是：財政是一個經濟范疇，財政職能主要限於經濟領域，財政活動的主體是政府，財政學是一門經濟學科。

現在的問題是，隨著財政擴展為綜合性范疇和綜合性要素、財政職能延伸到國家治理層面、財政活動的主體趨向於多元化、財政學還原於交叉性或綜合性學科，財政學科的理論體系應作怎樣的調整和改變？

盡管許多問題尚需深入探討，但從上述變化看，對構建財政學的基本邏輯關系進行如下調整是必要的：以滿足國家治理活動中的社會公共需要而不僅僅是市場經濟滿足不了的社會公共需要為邏輯起點，圍繞國家治理層面的基本問題而不僅僅是履行政府職能層面的基本問題界定財政職能﹔以此為基礎，按照政府收支活動運行的內在聯系和“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”的財政職能新定位，依次引入各個相關范疇和概念，進而構建起中國特色財政學理論體系。其基本線索是：國家治理活動—國家治理層面的社會公共需要—財政職能的重新界定—滿足國家治理需要的財政運行—與新職能相適應的財政體制安排—財政政策布局。

這就是說，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”揭示並帶來了財政學理論體系的深刻變化。以此為轉折點，應從更高層面、更廣范圍的現代國家治理高度構建中國特色財政學理論體系——以滿足國家治理層面的社會公共需要為中心線索的邏輯體系架構。

構建中國特色財政學須補上“總結實踐經驗”這一短板

構建中國特色財政學要解決的問題還有很多，但上述問題無疑是最重要、最基本的。將這些問題一一搞清楚、說明白，作出清晰的理論解釋，進而形成一個邏輯自洽的理論框架，中國特色財政學的構建便獲得了相應基礎。

新中國成立以來，中國財政學以馬克思主義為指導，運用馬克思主義立場、觀點、方法研究解決財政理論和實踐問題，同時吸收借鑒了蘇聯財政學科體系和現代西方財政學的有益成果。在新的時代條件下構建中國特色財政學，必須堅持以馬克思主義為指導，堅持“不忘本來、吸收外來、面向未來”“既要立足本國實際，又要開門搞研究”的重要方針。在構建具有中國特質的學科體系、學術體系、話語體系中，要高度重視“接地氣”的問題。所謂“地氣”，就是中國特色社會主義實踐。無論哪一方面的思想，隻有接上中國的“地氣”，才可能在中國生根、開花、結果。否則，簡單照搬或移植就難免以偏概全、水土不服，搞成“夾生飯”。正如習近平同志指出的：“隻有以我國實際為研究起點，提出具有主體性、原創性的理論觀點，構建具有自身特質的學科體系、學術體系、話語體系，我國哲學社會科學才能形成自己的特色和優勢。”對於構建中國特色財政學而言，總結中國特色社會主義實踐經驗，從中提煉出科學有效的理論，恰恰是需要盡快補齊的“短板”。

在過去30多年中，中國財政改革發展所取得的成就是有目共睹的。中國財政實踐之所以成功，一定是因為我們做對了什麼。這些做對了的東西，當然是蘇聯或現代西方財政學教科書中所沒有的，也不可能從馬克思主義經典作家那裡找到現成答案，而隻能來自群眾智慧和實踐探索，在中國國情的土壤中產生。因而，把做對了的東西總結出來並上升到規律層面，本身就是理論創新，就是對中國特色財政學的理論貢獻。比如，公共財政體制、全口徑預算、費改稅、稅利分流、分稅制等具有理論創新意義的觀點、思路等，是循著與蘇聯財政體系和西方主流財政學不一樣的方法和思路生成的，但它們是“接地氣”的，是有用、能用、管用的，也是實踐証明做對了的東西。如果能按照“國家治理的基礎和重要支柱”的財政定位、按照國際學術規范將這些范疇系統化，則不僅可以極大推動中國特色財政學的構建進程，而且可以通過講好中國財政故事而極大增強中國特色財政學的國際話語權，從而對世界財政學的發展與進步作出巨大貢獻。

當前，世界上其他國家的財政學研究仍局限在經濟領域，存在著對財政學理解過於狹隘和片面的問題。我國對於現代財政運行規律的理解、對於財政職能的定位已經領先於世界。可以大膽預測，建立在科學認識現代財政運行規律基礎上的中國特色財政學，不僅將推動中國財政改革發展進程、提高國家治理現代化水平，而且將引領世界財政學的創新發展。

（作者為中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長）