國家安全顧問麥克•弗林在特朗普政府中的角色和作用

唐納德•特朗普贏得了2016年大選，即將就任美國第45任總統，其國家安全團隊也逐漸成型。特朗普提名共和黨全國委員會主席賴因斯•普裡伯斯（Reince Priebus）為白宮辦公廳主任，保守派媒體布賴特巴特新聞網前首席執行官斯蒂芬•班農（Steve Bannon）為首席策略師和高級顧問，埃克森美孚公司首席執行官雷克斯•蒂勒森（Rex Tillerson）為國務卿，退休將軍詹姆斯•馬提斯（James Mattis）為國防部長，退役陸軍中將麥克•弗林（Mike Flynn）為國家安全顧問，堪薩斯州眾議員麥克•蓬皮奧（Mike Pompeo）為中央情報局局長。

一般而言，美國外交決策核心圈層由總統、國務卿、國家安全顧問和國防部長構成。作為美國石油利益集團代表的國務卿蒂勒森沒有從政和外交經驗，而國家安全顧問弗林則有30多年情報從業經驗，因此，在中東和俄羅斯地區，國務卿蒂勒森可能會發揮更大的影響力，而在反恐、應對危機方面，弗林將發揮更重要的作用。

民主黨人麥克•弗林生於1958年12月，現年58歲，美國國防部情報局前局長、軍隊情報委員會主席，退役中將。他出生於羅德島，父親是一位銀行家，母親從事地產業。他本科畢業於羅德島大學，碩士畢業於金門大學，后陸續從美國陸軍軍官學院和海軍戰爭學院獲得兩個碩士學位。

弗林1981年加入美國陸軍，主要從事情報工作，參與了阿富汗、伊拉克戰爭。2012年4月，奧巴馬總統任命他為國防部情報局局長。2014年，因與奧巴馬政府政見不合而被迫退休。2016年2月，弗林正式加入特朗普團隊，為他提供國家安全政策建議。

國家安全顧問弗林在新政府中的角色

（一）總統的外事秘書

作為國家安全顧問，弗林掌管多達400人的國家安全委員會工作團隊，他將協助特朗普總統處理一些行政事務，諸如：為總統起草演講稿、草擬給各個元首的書信、提供會見談參、向總統提交備忘錄、協調總統與外交相關的日程以及完成總統交辦的各種與外交相關的任務等。

作為總統的外事秘書，弗林還掌握著預約與總統會面的權力。一般情況下，國務卿、國防部長以及其他部門的領導和副手們如果想與總統討論外交議題，必須通過弗林預約。因此，弗林將成為攔在總統與其他內閣成員之間的一道“安全閘”（外交方面），由他控制其他人與總統見面的頻率。

情報人員出身的弗林無疑非常了解“安全閘”的重要性，他是美國總統進行外交決策的“入口”，也是總統外交決策進入執行層面的“出口”。他如果決定過濾掉一些與自己政見不同的意見，則可以輕易影響美國的外交決策。

（二）總統的外交政策顧問

弗林將負責幫助總統對各種政策選項進行分析，提出不受各部門利益影響的中立建議與解決方案。他不但可以向總統諫言，還可以對別人提出的政策建議予以評估。當總統對其他部門提供的意見不滿時，弗林可以獨立向總統提供其他備選方案。當總統做了錯誤的判斷或選擇時，他還可以根據自己的經驗與判斷，向總統提出反對意見，防止總統犯錯。國家安全顧問在歷史上就是美國總統的智囊，國際關系大師基辛格和布熱津斯基等人都曾擔任此職。如果弗林能夠贏得特朗普總統的信任，就可以在總統進行決策的最關鍵時刻向他建言獻策，影響總統的決定。

（三）信息提供者

作為國家安全顧問，弗林的一項重要職責是每天向總統匯報情報摘要。這已經發展為固定與總統會見，向總統諫言的一種長期機制。但是，特朗普曾公開表態他不需要每天看情報摘要，這一點已經引起了美國國內的軒然大波。現任總統奧巴馬特意拍攝視頻放在推特上，向特朗普建議必須尊重美國情報人員對於世界形勢的判斷，如果無法掌握全面的信息，就無法做出正確的決策。侯任總統特朗普在正式成為總統后將如何對待情報摘要，仍有待觀察。

（四）總統特使

出於保密的原因，總統在某些時候不願將談判的任務交給國務院，而是委派國家安全顧問為總統私人密使來處理棘手的國際問題。弗林非常可能會充當特朗普總統的秘密談判代表，在國務院的正常外交渠道之外，另外開辟一條秘密外交渠道。

（五）國安會的管理者

國家安全委員會是美國總統與內閣部長和高級幕僚進行外交決策的主要平台。在實際操作中，總統沒有時間和精力親自監督和管理國安會，他隻能委派自己的助手代為管理。國家安全顧問是國安會的實際領導人，肩負著管理決策機制和決策過程的重任。

從一個決策周期來看，國家安全顧問的具體管理工作包含以下環節：（1）引導政策議題的制定，比如通過領導政策計劃委員會來保証重大的外交和國家安全問題被納入到政策議程中﹔（2）確保所有現實的應對方案（包括那些任何部門都不支持的方案）都被納入考慮范圍﹔（3）協調各個部門遞交上來的立場不同的政策建議方案﹔（4）如實將這些方案提交給總統和其他的資深內閣成員進行討論﹔（5）協助總統做出決策﹔（6）確保總統做出的決定能得到貫徹執行。

作為國安會的領導者，弗林首先擁有國安會的人事和財政大權。國家安全委員會下設若干部門，一般分為地區事務部門（分管如：亞洲、非洲、中東、歐洲、美洲等地區）、業務部門（分管如：外交及國防政策、武器、國際經濟等）以及功能部門（分管如：計劃、情報、法律事務、分析、特殊項目等）。國家安全顧問不但有權力決定機構的設置情況，還有權力決定各個崗位的人員安排以及他們的薪金待遇。

弗林還將擔任眾多部際協調委員會以及部長級委員會的主席，這是國家安全顧問獲得權力的重要途徑。弗林在外交決策過程中的權力大小取決於特朗普時代他將擔任國安會中多少個部際協調委員會的主席。一般而言，擔任主席越多，則權力越大。

弗林在國安會中的重要性將通過他主導的“議程設置”得以體現。邦迪（肯尼迪時期的國家安全顧問）時代形成了國家安全顧問負責安排總統每天的行動議程（action-agenda）的傳統。通過此項改革，國家安全顧問被賦予了設置總統議程的職能。

弗林的另外一項重要工作是監督和協調政策文件的起草工作，並確保各方意見都如實地在文件中得到體現。從基辛格時代起，國安會就變相架空了國務院的政策規劃司，承擔了外交政策文件的起草工作。而經國安會討論的政策文件的修改工作也是由國家安全顧問領導的國安會工作班子來負責的。

弗林還將是連接總統和國安會的關鍵結點。他不但能決定信息以何種方式流向總統，還能決定總統進入決策過程的時間點。他能決定哪些議題是可以完全由國安會層面或助手層面解決的﹔哪些議題暫時不用打擾總統，等有了階段性結果后再告知總統﹔哪些議題是需要總統親自參與的。國家安全顧問可以掌控一個待決策事件何時、進展到何種程度再向總統匯報。

當危機突然爆發時，弗林還將是特朗普總統最重要的助手，協助他應對危機。這一傳統形成自邦迪時期在白宮地下建立情況分析室（situation room），並延續至今。

弗林的外交政策主張

弗林最關心的是如何讓美國“更安全”，在他看來“激進伊斯蘭主義”是美國的主要安全威脅。因此，在他的領導下，國安會可能會更注意美國的直接安全威脅，如伊斯蘭國、基地組織、伊朗、敘利亞、朝鮮等。弗林掌管國家安全事務后，美國的反恐政策將會發生什麼變化值得關注。

弗林對中國的態度屬於典型的“鷹派”。他曾稱中國在世界范圍內暗中支持同情伊朗、朝鮮、巴基斯坦等“有恐怖主義劣跡”的國家，也對中國持續增長的軍力表示擔憂，他關注中國海軍在南海和東海的活動。

弗林是反恐問題專家和情報專家。他在中東地區主要關注美國國家安全的現實和潛在威脅，而國務卿蒂勒森則來自石油利益集團，他的觀點將反映傳統的石油集團外交觀。弗林和蒂勒森需要協調彼此的立場。弗林與軍方和國防部意見的契合程度會比較高。

弗林成為國家安全顧問后可能帶來的變化

弗林成為國家安全顧問后，可能會給國安會帶來如下變化：

1.增加國安會雇員編制，提高預算，擴大國安會的權力。弗林是“行動派”，他在擔任國防部情報局局長時就想對其進行改組，把它發展成為能與中央情報局匹敵的情報機構（這是坊間傳他被卸職的真正原因），當他掌握了國安會后，可能會進一步擴大國安會的權力。

2.吸納有情報背景的人員加入國安會，採取“軍事化”管理風格。其結果可能是國安會將有更高的效率，但是缺少制衡。

3.國家安全顧問在某些外交事務中的作用將重於國務卿。從歷史和現實來看，弗林都將是特朗普小圈子的一員。他和特朗普政見相近，在許多問題上有共同語言，他又具備專業能力，還有大選的輔佐之功，在未來的工作中將與總統朝夕相處。無論從哪一點看，他都將在特朗普的小圈子中非常有“話語權”。弗林成為國家安全顧問是很早就定下來的，而為了綜合平衡各方利益，特朗普拖了近一個月才確定國務卿的人選。蒂勒森作為國務卿的優勢是得到了共和黨“建制派”的一致擁護，但是劣勢是不懂外交，不是特朗普核心團隊成員。在國務院內部，蒂勒森將面臨特朗普的競選顧問、副國務卿博爾頓的挑戰，在國安會中他需要平衡國防部、軍方和國家安全顧問團隊。如果蒂勒森能夠跟特朗普團隊好好磨合，取得總統的信任，他領導的國務院才能發揮正常作用。如果他無法融入特朗普的小圈子，則他在擔任國務卿的一兩年后會有被邊緣化的可能。因此，國家安全顧問弗林對特朗普總統具有更大的影響力將是大概率事件。

4.可能介入“閣僚之爭”，其所領導的國安會與國務卿領導的國務院有可能會起摩擦。由於國務卿是美國總統在外交方面的第一顧問，而國家安全顧問是總統最信任的外交幕僚。因此，從制度設計上看，國家安全顧問與國務卿有可能會因為權力分配或者政見不合產生摩擦。弗林個性強硬，又是情報專家，國務卿蒂勒森的外交主張目前還不清晰，但是他在國安事務方面的資歷遠遠不如弗林，因此，弗林如何處理與蒂勒森的關系將非常關鍵。如果他採取基辛格對待羅杰斯的方式，把國務卿蒂勒森排斥在外，則大概率會發生“閣僚之爭”。如果弗林尊重蒂勒森，事事與其商量，則特朗普政府將有一個比較和諧的決策氛圍。

5.在亞太地區將繼續推動美國增加軍費開支，加大國防投入。雖然特朗普競選時宣傳的執政理念是努力發展經濟，重塑美國制造業，在軍事方面戰略收縮，讓盟友承擔更多軍事義務和開銷。美國在世界其他地區可能採取戰略“守勢”，但是，在世界未來發展的核心地區——亞太地區，弗林和軍方都將堅持加大投入，其力度可能比奧巴馬時期的“亞太再平衡”戰略更大，甚至成為升級版的“亞太再平衡”2.0。

6.弗林可能會成為一名積極的“政策推動者”，這也會引發一系列問題。一般而言，國家安全顧問自登上歷史舞台起就無法回避其內生的矛盾——“政策顧問”與“政策經紀人”的矛盾。由於國家安全顧問擁有“總統私人助理”和“國安會管理者”的雙重身份，每一種身份又對他所扮演的角色和應盡的職能有不同的要求，形成了國家安全顧問的內生矛盾。作為總統的私人助理，國家安全顧問有責任向總統指出哪些政策建議更為可行，有義務協助總統做出正確的決定，因此是總統的“政策顧問”。而作為國安會的管理者，他要如實傳遞其他人的意思，不應該做價值判斷，更不能以一己之力去影響總統的決策，因此，他需要做一名“誠實的經紀人”。當國家安全顧問需要兼顧兩種身份的角色期待時，必然會經歷角色沖突，而這種沖突也會削弱其工作績效。如果弗林成為一個積極的“政策推動者”，就必須回答如下3個問題：

（1）一旦弗林成為“政策推動者”，他將如何處理與之意見相左的其他人的建議？一旦國家安全顧問有了立場，他在決策的過程就不再保持客觀中立，而是會運用其權力去影響決策過程。弗林會操控國安會的決策過程嗎？

（2）一旦弗林成為“政策推動者”，他如何取得更大的話語權？政治的核心問題是如何分配權力。任何一個參與政治的人都不可能超越這個基本規律。一旦弗林將自己定位為總統的“政策推動者”，他必然希望自己管理的國安會擁有更多的預算，擁有更多的工作人員，在制定政策時能起到更大的作用，這樣才可能在與其他的官僚機構（國務院、國防部）的博弈中不落在下風。因此，在可以預計的未來，雖然特朗普的外交指導思想是收縮的，國安會可能會經歷一段時間人員減少、經費收縮的日子，但是隨著美國戰略撤退形成的真空地帶爆發危機，國安會在應對一個又一個危機時不得不重新增加人員和經費，並且在弗林的主導下將不斷膨脹。

（3）弗林的能力是否能與他的權力相匹配？一旦弗林成為“政策推動者”，他將會設法獲得更多的“話語權”以及對總統的影響力。如果他成功地做到讓特朗普總統對其言聽計從，那麼他的判斷是否就是對美國最好、最符合美國國家利益的政策選擇？

歷史上，來自軍隊和情報界的國家安全顧問有非常成功的，如斯考克羅夫特和科林•鮑威爾，也有導致災難性后果的，如羅伯特•麥克法蘭、約翰•彭德克斯特就直接策劃了讓裡根差一點被彈劾的“伊朗門”。值得一提的是，斯考克羅夫特曾經常年擔任基辛格副手，並有多年國安會工作經驗后才成為國家安全顧問。而鮑威爾則常年擔任國防部長溫伯格的軍事助理，並且擔任過國家安全顧問卡盧奇的助手后才成為國家安全顧問。弗林並沒有他們這樣的經歷，是從一名被迫從政府退役的情報官員直接升任國家安全顧問。弗林的判斷和行為將在很大程度上影響美國未來的外交決策過程。

總之，國家安全顧問具有其他官職所不具備的優勢，他是外交系統裡離總統最近的人，也是隨時可以見到總統的人。他是所有外交顧問裡最熟悉總統的人，他了解總統的思維模式，他知道總統的關注點、喜好和行為模式。他不但能夠提出意見，而且還知道這些意見總統是否能夠接受。因此，他是決策圈中除美國總統外最為核心的人物之一，也是對總統影響力最大的人物之一。《紐約時報》引述特朗普政權過渡團隊一名高官的話說，“特朗普決定把制定軍事與外交政策的重要任務交給57歲的弗林”，也從某種意義上印証了本文的判斷。

（作者單位：北京外國語大學）

來源：中國發展觀察雜志