行政審批改革是化解過剩產能的關鍵抓手

“去產能”是五大經濟工作之首，任重道遠。而行政審批改革目前取得了較大突破，為全面深化改革起到了較好的示范作用。因而，利用審批改革化解過剩產能，是一種可行的政策選擇。

行政審批是中國過剩產能的制度成因

中國過剩產能有普遍性，更有特殊性。通過國際比較，我們發現兩個往往被忽視或誤讀的事實：第一，歐美國家的工業產能利用率普遍不高，所謂國際通用的82%這一水平或標准實際上並不成立，我國過剩產能問題不宜過度夸大﹔第二，我國政府與美國政府在產能擴張上的作用是不同的，美國是在加強環保和技術創新以及反壟斷，我國地方政府是在無底線地招商引資。事實上，中國鋼鐵產量佔全球的一半，產能是美國產出水平的四倍。

我們的研究表明，地方政府在晉升激勵下濫用行政審批是中國產能過剩的制度成因。一方面，地方官員為了獲取晉升有較高的投資沖動。晉升及地區利益都與當地經濟發展高度相關，地方政府具有很強的動機擴大投資規模，高投資、高稅收和高就業的行業往往受到青睞。另一方面，行政審批是政府干預產能的“抓手”。中國實施偏向資本家和企業的特惠制度，地方政府往往利用行政審批來服務企業和本地經濟，“包辦審批”“強制許可”“特事特辦”“現場辦公”等現象屢見不鮮。依法許可、審批服務成為地方政府實現政治抱負的殺手锏和擋箭牌。

審批改革對化解過剩產能具有“釜底抽薪”的作用

審批機制是政府用來干預自由市場的“抓手”，審批強度代表了政府的干預程度。審批越多、越嚴格，政府的微觀經濟權力也就越大，其推動產能快速增長的能力也就越強。審批使得政府獲得了推動產能增長“合法性”的自由裁量權，企業的進入和產量的多寡都成了政府可以“規劃”和“控制”的，既可以直接控制企業的進入和項目的落地，也可以通過土地供應、環評等間接控制企業的成本及產量。

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產能的“釜底抽薪”之舉，可以通過為市場機制鬆綁而起到化解產能過剩的效果。地方官員為了晉升而推動經濟發展，會過度引入企業或項目進入部分行業。反過來說，取消審批事項的審批改革，將給予企業更多的自主權，政府即便有晉升沖動，也因為失去了審批這個“抓手”而難以干預企業，由此過剩產能將得以緩解甚至消除。

減少審批固然有助於化解過剩產能，但是審批改革這一作用是有限度的，不能將所有的審批權限一律取消。值得注意的是，地方政府過度幫扶企業進入市場的一個做法就是，無底線地降低環保、生產安全等准入標准。因此，環保等審批不能下放或取消，而是要加強。

利用審批改革推進“去產能”工作的對策建議

審批改革和市場化方式是化解過剩產能的有效途徑，可以重點從以下六個方面著手。

第一，處理好改革與發展的關系，強化改革意志。做好頂層設計，協調好宏觀調控政策與改革的關系，在短期的調控政策中貫徹落實長期的改革意志。面對嚴峻的經濟形勢，一些學者、媒體，甚至少數官員，經常淡化改革意志，片面強調穩增長。例如，2016年前幾個月“去產能”的實招落實較少，被外界揣測為改革意志不強，鋼鐵價格一度出現大幅反彈，暫停產能也大面積死灰復燃。因此，需要推進改革，強化對“去產能”的決心。

第二，從審批入手規范政府行為，把市場從審批經濟中解放出來。進一步大力度地取消或下放審批事項，制定審批清單和負面清單。轉變、創新政府的干預方式，由直接干預企業投資行為，轉變為間接引導。需要特別說明的是，審批改革的目的不是限制產能的增長，而是放開政府規制，讓企業根據市場需求靈活調整生產決策。如果產能是有市場的，那麼也不會是過剩的，重點是提高資源配置效率。

第三，將環保、安全等納入官員晉升考核體系，激勵官員對此進行公正嚴格審批。長期以來，行政審批制度改革存在兩個困境：一是無法限制政府的自我授權，二是無法斬斷權力與資本的兩性相吸。因此，必須從官員的晉升激勵上入手，引入環保等考核機制，改變官員的行為模式。同時，加強對環保、安全生產等垂直管理和審批權的上移。進而通過環保、安全等高標准排斥一些低質量企業或項目的進入，化解過剩產能。事實上，環保、安全等政府規制可能對企業有利，不要過於擔心因規制而影響企業的積極性。因為這些規制可能成為已有企業阻止市場潛在進入者的助力從而鞏固市場地位並增加企業收益。

第四，弱化“去產能”的政策依賴，回歸市場調節。當前問題的核心不是“產能”，是“過剩”，不是要打壓產能，讓能力退化，而是通過產品質量升級和結構轉型，尋求市場出路。因此，一方面，要淡化“產能過剩”與“去產能”等表述。過多強調“應對產能過剩”，採取各種各樣的政策，但政策難以奏效，將影響政府的聲譽及政策的價值。另一方面，要發揮企業家精神，發現市場潛力、技術創新、分工和市場均衡，讓市場起決定性作用。

第五，具體到化解產能的具體措施，“去產能”標准要以產品質量、環保和安全為依據，並鼓勵高效企業兼並低效企業。一是不能以企業設備規模來認定企業是否是落后產能，簡單地認為規模小的產能更為落后。二是不能在兼並重組時一味地讓大企業兼並小企業，要綜合考慮企業的規模、產品結構、利潤率等因素，讓自生能力強的企業兼並其他企業。之前河北鋼鐵、山東鋼鐵的組建並未達到預期效果，只是幾家效率並不高的企業在形式上的組合。三是加大環保、能耗、質量、標准、安全等各種門檻准入、制度建設和執法力度，嚴控新增產能，避免投資流入已過剩行業。

第六，“去產能”補助方案應更加慎重。財政部決定撥款1000億元用於支持化解過剩產能工作。對此項補助方案應該持謹慎態度。一方面，要檢視補助的合理性。企業因為經營不善而破產屬於市場行為，無需政府托底。對補助的合理性和發放對象，一定要事先作出公正合理的制度設計。另一方面，要預判到補助對“去產能”的真實效果。要防止企業操縱盈余騙取補助，各地爭搶補助，銀行借補助增加信貸，進而又引發一輪投資熱潮，事與願違。還需要指出的是，對於國企的過分托底，不僅不利於國企的主動技術升級和效率提升，還將擠壓民間投資及銀行對民企的信貸積極性，這對於正在下滑的民間投資是雪上加霜。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）

來源：中國發展觀察雜志