供給側結構性改革背景下的稅收政策

剛剛結束不久的中央經濟工作會議指出，2017年是供給側結構性改革的深化之年，“三去一降一補”將繼續推進。相對於貨幣政策，財政政策特別是稅收政策在推進供給側結構性改革中的作用更加明顯。本文就供給側結構性改革下的稅收政策問題談兩點看法。

減稅是供給側結構性改革的重要政策手段

從字面來看，供給側改革的稅收政策其實包括增稅和減稅兩類，前者在於讓污染排放成本太高之類的企業退出，后者則是降低企業成本，引導企業按照國家預定的經濟、資源、環境和人口目標發展。增稅和減稅的路徑截然不同，但二者的目標都是為了推進結構性改革。

不過，從國外情況來看，結構性改革的稅收政策有特定含義。這是因為，國外提出結構性稅收政策的經濟背景大多是需求不足。例如，針對20世紀70、80年代的經濟停滯、失業率高且通脹嚴重的“滯漲”問題，發達國家普遍推行了結構性的稅收政策。無論是“撒伊定律”還是“拉弗曲線”，其實質都是希望通過減稅來促進經濟增長和結構調整。在經濟衰退時，各國普遍使用減稅政策來振興國內經濟。自20世紀80年代以來，美國就經歷了裡根政府、小布什政府和奧巴馬政府三個減稅政策周期。其中，裡根政府時期的減稅政策對美國稅制結構的調整幅度最大，1986年頒布的《稅制改革法案》以“公平、簡化、增長”為目標，內容除了減稅以外還包括削減稅收優惠、合並稅基、簡化稅收征管等。而新當選總統特朗普也宣布以全面減稅為核心的經濟政策。

我國提出結構側改革的背景也是在產能過剩和需求結構升級矛盾突出，經濟增長內生動力不足，金融風險有所集聚，部分地區困難增多等突出矛盾和問題的背景下開展的。這是周期性、總量性因素和結構性因素疊加的影響，但根源在重大結構性失衡。2016年以來，在黨中央、國務院的正確領導下，經濟社會保持平穩健康發展，取得了“十三五”良好開局，經濟形勢緩中趨穩、穩中向好，經濟運行保持在合理區間。但要看到，要解決這些矛盾和問題，周期性總量性的宏觀調控政策顯然難以奏效，收縮供給側也隻能作為基礎，必須依靠供給側結構性改革。隻有深化改革，提高供給質量，才能實現供求關系新的動態均衡。在經濟下行壓力不容忽視和結構性矛盾近期難以根本解決的前提下，就必須通過減稅的政策實現“穩中求進”的政策目標——既推進結構改革，又保持經濟健康穩定發展。因此，中央明確提出2017年的財政政策要更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要。

在2017年全面深化改革過程中，我國推進以減稅為基本特征的稅收政策，是基於多方面的考慮：

首先，對企業而言，稅收負擔是一種供給約束。減稅直接減少企業的負擔，降低市場運行成本，有利於改善企業的預期，穩定企業家的信心，從微觀上激發企業的生產積極性和創新熱情，增強經濟的供給能力。

其次，雖然就國際比較而言，中國的宏觀稅負並不高。但是，中國的稅收結構性特點使得企業、尤其是制造業企業承擔了較重的稅收負擔，而家庭和個人承擔的稅收負擔較輕。在經濟下行期，企業面臨產能過剩、附加值降低、利潤變薄等諸多困難，承受稅負的能力下降。減稅能夠從邊際上改善制造業企業的稅收負擔，企業的境況改善效果顯著。

最后，在供給側結構性改革的政策組合中，稅收政策的重要程度取決於其調整空間。中國的稅收結構以流轉稅和所得稅為雙主體稅種，2016年5月全面推開營改增試點后，增值稅在優化稅率、簡並稅制、清理稅收優惠和提高征管水平等方面還有進一步改革的空間。

降低企業稅收負擔應注意的幾個問題

推進供給側結構性改革的稅收政策需要從歷史的維度、辯証的維度和系統的維度深入分析。

（一）減稅的空間不會太大

我們應清醒地看到，2017年我國進一步降低企業稅收負擔的空間仍是相對有限的，其理由有：

1.減稅在持續進行。我國自2010年實施積極財政政策以來，特別是2016年以來，隨著營改增試點的全面推開，加上前期試點行業和原增值稅行業通過營改增的減稅額，預計全年減稅總規模將超過5000億元。另外，我國還採取了小微企業免征范圍擴大、允許企業追溯研發費用加計扣除、節水及環境保護專用設備企業所得稅優惠等措施，減稅力度和幅度較大。從某種意義上講，我國處於“減稅”的一種常態。在這種背景下，期望2017年的減稅政策的力度突然加大是不現實的。

2.減稅受財政能力的約束。從財政收支角度來看，減稅受到的支出剛性約束和財政赤字約束越來越強。我國堅持社會政策要托底，教育、醫療衛生與計劃生育、社會保障和就業、住房保障等基本公共服務支出具有相當的剛性，用於脫貧攻堅的各項財政支出必須得到保障，環境保護支出也在逐年增大。在此背景下，一味減稅隻會影響社會公共服務的提供與改善，增加國家的財政赤字，惡化國家的財政狀況。

現階段，我國的財政赤字已經處於高位，進一步突破面臨困難。2016年中國的財政赤字預計將超過3%，央行預計將達到3.5%。各級政府通過PPP和專項建設基金等方式擴張的政府債務規模也不小，財政部門自9月開始加大對財政承諾和政府回購的監管力度。在防風險的政策導向下，2016年的中央經濟工作會議並沒有對財政赤字作出安排，進一步突破財政赤字的限制面臨著相當的障礙。

（二）減稅的視角要擴展至稅收制度改革上

當前輿論對減稅的討論過多地關注於稅收負擔，其實我國的減稅政策實質是稅制改革，是服務於供給側結構性改革這一大局的，目的是建立公平統一、調節有力的稅收制度。其核心在於調整稅負結構，優化稅制和國民收入分配格局，培育制度競爭力。例如營改增，降低企業稅收負擔只是其附屬效果，其目的更在於健全增值稅的征抵機制，消除重復征稅，從而促進社會化分工協作，激發市場活力，提高市場效率，促進經濟結構的轉型升級。

我國的稅收制度仍在不少影響供給側結構性改革的問題。例如：稅收收入過度依賴間接稅，需要逐步向直接征稅為主過渡﹔增值稅的稅率有待於簡並、優化，稅收中性原則貫徹不到位﹔資源稅從價計征改革需要進一步推進﹔地方稅體系仍然存在缺位，房地產稅改革有所停滯﹔綜合與分類相結合的個人所得稅制有待建立﹔稅收征管的信息化水平還不夠，有待提升“信息管稅”水平。所以，對我國減稅政策關注的視角要更多地擴展至稅收制度改革上面。

（三）減稅要與其他降低企業成本的措施相配合

企業成本的構成是多樣的，包括稅費負擔、融資成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本和物流成本等。稅收負擔僅是企業成本的一部分，降低企業成本需要多項措施共同出擊、相互配合，形成合力。

單就稅費負擔而言，企業負擔重在不規范的收費。從全國層面看，納入一般公共預算收入的非稅收入有七款，分別為專項收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入，另外還有各種政府性基金和社會保險。涉企收費的規模本身就巨大，如果政府在政策執行過程中存在不規范現象，企業的壓力更大。

降低企業成本是一項系統工程，要清理規范涉企政府性基金和行政事業性收費，還要降低各類交易成本特別是制度性交易成本，減少審批環節，降低各類中介評估費用，降低企業用能成本，降低物流成本。

另外，要認識到企業成本分為市場決定成本和非市場決定成本。在不存在政府的純市場經濟中，一個企業的成本就是另一個企業/個人的收入。從這個意義上講，降低企業成本是一個資源配置與收入分配的問題。所以降成本的關鍵在於降低因政府各種制度與管制措施產生並由政府決定的企業成本，讓市場在資源配置中起決定性作用。

（四）要關注減稅政策的退出問題

宏觀政策的搭配講究的是在某種平衡中尋求最有利的發展空間。實施減稅政策需要承擔社會成本，政策的退出時點應該在社會收益和社會成本出現反轉的時間。

在理論上，由降低企業稅負產生的企業應對行為將帶來產出增加、經濟增長，相應會對沖部分因減稅導致的財政收入減少。但是，這並不意味著減稅政策沒有社會成本。減稅或是意味著公共服務水平的下降，導致某些公眾的福利水平下降﹔或是帶來財政赤字的增長，引發稅收負擔的代際傳遞。從根本上來說，減稅政策是以一種收入再分配的方式，激發部分社會成員的生產動力和創造激情，以此恢復經濟的動力。

另一方面，長期內產出回歸自然水平是經濟定律，長時間推行減稅政策，不斷降低企業稅收負擔的經濟效果是相當存疑的。在經濟重新走上正軌、達到政策目的后，穩定稅負並優化稅制結構才是正確的政策選擇。就我國的情況而言，就是要妥善處理好減稅和中央與地方事權和支出責任劃分、中央與地方收入劃分和健全地方稅體系的關系，把握減稅政策的退出時機，統籌各項改革進展，以此推進國家治理能力和治理體系的現代化。

（作者單位：中國財政科學研究院）

來源：中國發展觀察雜志