建立房地產的長效機制釋放了什麼信號

2016年12月16日閉幕的中央經濟工作會議強調：房子是用來住的、不是用來炒的，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現大起大落。此論述在社會上受到廣泛關注，最受關注的是“加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制”，對這段文字也有各種各樣的解讀。筆者認為，這是中國住房制度改革的重要裡程碑，意味著我國的住房制度建設進入了一個新的歷史階段。

建立長效機制意在對住房制度進行重新設計

要准確理解該段話的涵義需要回顧一下我國住房制度改革的歷史。中國住房制度的改革起源於80年代初期，但一直進展緩慢，為了應對亞洲金融危機的沖擊，1998年以國務院名義頒發了《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號，簡稱23號文件），23號文件是中國住房制度從計劃經濟向市場經濟轉軌的標志。

在23號文件頒發之前，我國城鎮居民的住房一直實施的是實物配給的方式，城鎮的企事業單位負責解決所有職工的住房建設和分配，住房實行的是免費或接近免費分配的方式，對應的職工工資裡是不包括住居成本的。這種高度福利、實物配給的住房制度的最致命的缺陷是效率低，導致城市住房嚴重短缺。1998年之前我國城鎮每年新建的住房數量僅幾千萬平方米，不足2016年萬科公司的一年的住房銷售量。有些城市人均住房面積不足10平方米，甚至低於解放之初的人均住房消費水平。

23號文件的核心思想是實行住房市場化改革，建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策：佔城市人口10%的最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房﹔佔城鎮人口70%的中低收入家庭購買經濟適用住房﹔其他收入高的家庭（佔人口10%）購買、租賃市場價商品住房。

該制度的實施極大地刺激了我國房地產市場的發展，房地產投資在隨后的十幾年裡平均增長超過20%，最近幾年，每年新增商品房面積都超過10億平方米，城鎮人均住房面積超過了30平方米，超過了中等發達國家的住房消費水平，中國從總體上告別了住房短缺的時代。

影響我國住房制度的另外一個重要文件是2003年8月出台的《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號，簡稱18號文件）。18號文件的核心思想是要減少保障性住房在住房市場的比例，強調房地產在國民經濟增長中的支柱產業地位。從事后的結果看，18號文件的指導思想是值得商榷的，主要是過度強調住房的市場化，削弱了住房保障的作用。為了貫徹住房市場化的思路，2004年出台了土地的“招、拍、挂”制度及后來的土地儲備制度，這些制度漸漸演變為土地財政，結果是推高了土地價格，此后住房價格節節高升與這些都不無關系。

2007年，為了抑制房價的過快上漲，國務院出台了《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號，簡稱24號文件）。24號文件的核心內容是強調住房保障，實質是對2003年的18號文件的一次修正，開始認識到住房領域不能過度市場化，政府還要適度保障中低收入階層的住房保障問題。但前面的住房市場化已經與地方政府的土地財政緊緊結合在一起，形成了強大的合力，積重難返。因此，24號文件並沒有起到很好的效果，一直持續到現在。

從上述住房制度改革的歷史回顧中可以看出，我國的住房制度設計一直在探索，試圖在“高度福利化”與“高度市場化”之間找到平衡點。實踐已經証明，改革前的高度福利化的住房制度效率較低，但過度強調市場化的住房制度在中國現有國情下容易導致地方財政對土地的過度依賴，刺激房價並容易出現房地產價格泡沫。

中央經濟工作會議強調“房子是用來住的，不是用來炒的”“加快建立基礎性制度和長效機制”是扭轉多年來形成的以房地產為支柱的經濟增長方式之舉，也是住房制度的重新梳理和設計，它將使我國的住房制度向更加合理、更符合國情的方向演變。將來在回顧中國住房制度變革的歷史過程中，我相信這個文件同樣是個裡程碑，是個轉折點。

從戰略高度對待住房制度的調整

2015年年底至2016年的房價暴漲，住房問題再次凸顯出來。在過去一年左右的時間裡，以深圳、北京、上海為龍頭的一線城市和部分二線城市的房價上漲了50%左右，如今，我國不少城市的房價已經與世界級大都市的房價接軌。如果再按照現有的路子走下去，地價與房價互相促進，似乎樓市將會永遠繁榮下去（該觀點似乎已經成為共識）。有些人甚至認為2017年的房價暴漲將超過2016年。

但不要忘記“天下沒有免費的午餐”，房地產是國民經濟的一個組成部分，房地產市場的過度繁榮是不可持續的，現在的房價將轉化為未來的工資成本，房價的大幅度上漲一定對應未來工資的大幅度上漲，意味著中國的國家競爭力在降低。我國在短短的十幾年時間裡成為世界制造業中心，靠的是人工成本優勢，如果我國房價過快上漲勢必導致人工成本過快上升，制造業的成本優勢將逐漸喪失或接近於喪失。最近幾年，大量的勞動密集型產業已經轉移到東南亞其他國家。連深圳華為這樣具有國際技術優勢的電信巨頭都已經感受到房價上漲帶來的成本壓力，可見該問題的嚴重性。

我國制造業競爭力的優勢逐漸喪失將改變資本的流向。盡管我國連續20多年是世界上吸引外資最多的國家，但必須看到最近幾年國際資本流向的改變。2015年我國對外貿易順差加上外商直接投資的數量超過5000億美元，而當年我國的外匯儲備減少了5000多億美元，可見2015年有1萬億美元的資本流出。2016年我國的對外投資幾乎是翻倍地增長，除了直接對外投資外，資金還通過各種地下通道流出，這一點從外匯儲備數據就可以看出端倪，在外貿依然保持較大順差的情況下外匯儲備在過去兩年裡減少了約1萬億美元。表面的原因是人民幣匯率貶值所致，深層原因則是房價上升太快致使中國的制造業競爭力下降。如果美國採取減稅的策略，而中國繼續採取以房地產為支柱來推動經濟增長，則中美兩國的競爭勝負不言自明。

重新構建我國住房制度的幾個要點

住房制度的重新定位涉及面十分廣泛，是一項系統工程，這次中央經濟工作會議明確提出要“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段”，筆者理解如下：

所謂的“立法手段”是指：從長期制度層面，可以通過立法的形式將現代住房制度理念確立為我國住房制度的指導思想，盡快啟動《住宅法》和《住房保障法》的立法工作，以法律的方式明確規定各行為主體有關住房產生、分配、流通過程中的權利和責任。

所謂“金融手段”是指：在吸收各國政策性住房金融制度建設經驗的基礎上，構建符合我國國情的政策性住房金融體系，以期對普通居民的自住購房提供優惠的金融支持。可以在住房公積金體系的基礎上構建我國的住房銀行。在新的住房金融體系建成之前，完善當前實行的“限貸”政策，對首套普通住房採取利率優惠，對二套及以上購房提高利率及首付比例。

所謂的“土地手段”是指：構建城鄉一體的土地市場，打破地方政府壟斷的土地市場。從短期政策操作來看可以修改土地拍賣制度，實現以建設目標為主線的招標制度。建設目標的制定，必須考慮房價目標，房地產數量、質量、環境目標，吸納移民目標，保障住房最低剛性需求的目標等。地方政府，不是以獲得最大土地轉讓金為目的，而是以實現城市長期發展目標為目的，提供土地，讓開發商以競標的形式整體開發，政府通過驗收和監督，確保開發進度和質量。

所謂的“財稅”政策應該是：對不同的住房實行有差別化的稅收政策，對第一套普通住宅可以享受各項稅收減免，對第二套及以上住房在購買、持有和交易轉讓過程中採取累進的稅率。

但應該看到，上述住房制度的調整是一項艱巨的任務，隻有在外界的強大沖擊下才使之成為現實，就像1998年出台23號文件背景一樣（沒有亞洲金融危機就不會有23號文件）。因為房地產市場已經積重難返，牽一發而動全身，希望上述任務能早日實現。

（作者系中國社會科學院金融所房地產金融中心主任）

來源：中國發展觀察雜志