人民要論：國家治理現代化視域下的大國財政

完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標，是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的一個鮮明主題。黨的十八屆三中全會《決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是在國家治理現代化視域下對財政的一個全新定位。治理中國這樣一個大國需要什麼樣的財政？這是新時期財政建設需要解決的重大課題。

財政的地位和功能超出經濟范疇

把財政定位為國家治理的基礎和重要支柱，強調國家在財政活動中的主體地位，從理論上深化了對財政本質的認識。財政作為國家通過政治權力對公共資源進行汲取、支出和管理的制度安排，既有提高資源配置效率和調整經濟利益關系的經濟屬性，也有體現國家發展目標和決策行為的政治屬性。可以說，財政既是一個經濟問題，也是一個政治問題，但首先是一個政治問題。

從學科發展和理論研究的趨勢來看，財政學說作為近代國家學說的組成部分，既是“政治的經濟學”，也是“經濟的政治學”。英國古典經濟學家亞當·斯密曾說：“財政乃庶政之母。有政必有財，財為政之資”。但隨著社會科學研究的分科化發展，財政研究的非政治化傾向日益突出。財政研究非政治化的一個理論后果是，西方主流財政學將財政視為單純的政府經濟活動，主要研究政府財政行為對資源配置的經濟影響，從而將財政與現實的政治制度、政治過程分割開來，並最終把與財政問題緊密相關的社會環境、歷史背景和政治制度從主流財政理論中剝離了出去。對於財政活動得以發生的政治框架、制度結構以及決策行為的忽略，導致國家這個重要范疇在財政理論研究中消失了，財政成為單純政府經濟行為意義上的狹義財政。對財政的這一狹窄定位，使得對財政功能的探討局限於應對市場機制所不能解決的公共服務供給和彌補市場失靈等問題，也導致在實踐中出現政府與市場關系難以理順、政府層級事權分割不清、財政管理“碎片化”等現實問題，在理論上則引發質疑甚至否定更好發揮政府作用等模糊認識。

黨的十八屆三中全會《決定》明確財政是國家治理的基礎和重要支柱，強調科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，是對財政作為國家治理基礎這一根本地位的堅守。這一重要論斷不但在理論上突破了西方主流財政學對財政的狹窄限定，深化了對國家在財政活動中主體地位的認識，而且在實踐中有利於財政轉換功能，為國家治理體系和治理能力現代化保駕護航。反過來，也隻有從國家在財政活動中的主體地位出發，才能發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。

在國家治理框架內加快財政理論創新和制度建設

完善社會主義市場經濟體制，關鍵是實現市場經濟一般運行機制與社會主義制度的有效對接。總結改革開放以來的實踐經驗不難看出，社會主義市場經濟在我國不是自發形成的，而是國家在推進現代化進程中的主動選擇，國家的主動決策和自我調適在社會主義市場經濟發展中始終發揮著關鍵作用。因此，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，顯然並非局限於在政府與市場關系框架內發揮作用，也並非僅僅發揮提供公共服務和產品等一般功能，而是承擔著推進國家治理現代化的制度保障這一重要功能，支撐著實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢。

黨的十八屆三中全會《決定》強調要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。我們不能從市場在資源配置中起決定性作用就推導出政府隻承擔補充性作用，而是要實現市場經濟一般運行機制與國家宏觀調控、政府有效治理等中國特色社會主義制度優勢的有機結合和有效對接。當然，從實踐來看，這種結合和對接還有相當大的難度，在改革中也仍然存在一些突出矛盾，主要表現為財政的“缺位”“越位”“不到位”等問題。但應認識到，這些矛盾的存在恰恰說明作為體現國家意志和人民意願的社會主義財政，不應僅僅局限於在政府與市場關系框架內發揮作用，而應在國家治理框架內加快財政理論創新和制度建設。

我國財政理論體系建設的主要邏輯線索和基本理論層次

從財政是國家治理的基礎和重要支柱這一論斷來看，財政作為國家治理體系的重要內容和推進國家治理能力現代化的重要保障，對應的是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安等制度保障功能，顯然屬於層級很高、內涵很廣的國家治理范疇。從邏輯體系上講，推進國家治理體系和治理能力現代化，對應的是完善和發展中國特色社會主義制度、有效提升中國特色社會主義制度的執行力和總效果。而政府治理顯然不能等同於國家治理，政府治理對應的是更具體的領域，比如在經濟領域對應的是完善社會主義市場經濟體制及其所要求的處理好政府與市場關系。在國家治理的視域中，財政理論思考的是如何通過發揮財政的基礎作用、通過制度創新和政策設計，服務和保障國家發展的政治意圖、戰略部署和改革方向，理順和規范國家與社會、政府與市場、中央與地方、人大與政府等重大關系，有效發揮中國特色社會主義的制度優勢。這應是我國財政理論體系建設的主要邏輯線索。

按照這個主要邏輯線索，我國財政理論體系建設可分為三個理論層次：一是政治性和功能性的。包括如何提高國家動員、引導全社會經濟資源的能力﹔如何提高服務國家重大利益關系調整和重大改革舉措的資源配置能力﹔如何提高以有限公共資源實現國家重要目標的財政管理能力﹔如何形成能夠牽動其他領域體制機制改革，實現國家治理制度化、法治化和民主化的制度創新能力。二是制度性和體制性的。包括如何通過財政制度創新和體制創新，實現國家汲取、分配公共資源和調整社會利益格局的制度化、法治化和民主化﹔如何進一步厘清社會主義市場經濟體制下政府的邊界及其工作重點﹔如何進一步完善能夠有效發揮中國特色社會主義制度優勢的政府體制，既保障中央政府在國家改革發展重大方向、重大原則和重大決策上的主導地位，又充分發揮地方政府在提供公共服務和產品上的主動性和有效性。三是政策性和工具性的。包括如何將財政作為實現國家目標的主要手段和工具，重點保障和服務好國家發展目標和政策重點﹔如何構建良好的財政運行機制，提高財政資金配置和管理效率，調整收支規模和結構。

大國財政是新形勢下我國財政建設的方向

當前，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，努力實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，都迫切需要充分發揮財政對於推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎和支柱作用，充分發展與我國綜合國力和國際影響力相匹配的財政體系和財政能力。在這個基礎上思考新形勢下我國的財政改革實踐和大國財政建設，我們不難發現，“大國財政”絕非簡單的財政職能或財政管理意義上的“大財政”，而是有著特殊內涵。

大國財政是要從國家在實現民族復興和謀求長遠發展中的主體地位出發，圍繞財政是國家治理的基礎和重要支柱所要求的基本功能，探索和推進財政制度創新和實踐創新，形成與大國治理要求相適應的財政體系和財政能力。大國財政要與我國綜合國力相適應，與我國作為具有世界影響力的大國相適應。大國財政建設應緊緊圍繞我國積極參與全球治理、推動全球治理體系變革的實踐需要，支撐我國更好統籌國內國際兩個大局，更好推進“一帶一路”建設，在改革創新中實現和平發展，在和平發展中謀求世界共贏，在世界共贏中進一步強化我國的大國地位和國際影響力。更為重要的是，國家治理現代化視域下的大國財政建設，將在統籌考慮我國財政改革發展歷史路徑、現實基礎和制度模式的基礎上，形成立足中國實踐、總結中國經驗、體現中國特色的財政體系和財政能力，為進一步發揮中國特色社會主義的制度優勢、更好解決人類發展所面臨的共同問題作出貢獻。

（作者為東北財經大學副校長）

《 人民日報 》（ 2017年01月17日 07 版）