社會救助政策及其執行缺陷的矯正

一、低保救助政策具有“捆綁福利”特征，實踐中導致不公平和 “低保福利依賴”

政策實踐反映最低生活保障是社會救助中最具有爭議性的救助項目之一。其主要問題是：低保救助成為其他救助包括住房救助、教育救助、醫療救助、就業救助以及殘疾救助的前提﹔低保救助成為包括水、電、氣、暖、公交、電視等日用生活消費減免的前提﹔低保救助也是唯一一種國家明確要求每年遞增不低於10%的救助項目﹔相比其他救助項目，低保救助不僅涉及面廣，而且核定標准模糊，核定過程復雜，成本很高，尤其在農村更是困難和混亂，實際佔了總救助管理成本的至少50%。

低保救助政策自實施以來，由於其具有的“低保福利捆綁”效應，出現的消極后果是：低保家庭實際生活水平比臨界線上沒有進入低保范圍的家庭要好﹔實際救助水平也超出了特困人員救助水平﹔各地圍繞低保資格攀比嚴重，成為“人情保”、“關系保”、“違規保”的主要發生部位﹔低保救助的高含金量還導致一部分處於勞動年齡階段且有勞動能力的低保戶不願意就業，“應保盡保”在一定程度上滋生助長了“不勞而獲”的懶漢現象。

矯正的建議是，按照實際困難狀況和基本生活需要，實施梯度救助方式，做到需保則保，救助水平達到當地最低生活保障線為止，將單純資金救助改為發展性綜合救助。

第一，實施救助時應當“一難一助”，合乎哪類救助就申請哪類救助，做到分類申請，需保則保，消除救助的互為條件，使各類救助和生活保障與低保資格脫鉤，避免救助捆綁與待遇疊加。

第二，實施梯度救助方式，依次是：特困人群（包括“五保”人員、城市“三無”人員、流浪乞討人員、孤兒、城鎮和農村中明顯不能維持基本生活的人員）可依據需要享受所有救助﹔低收入困難家庭可以按照“一難一助”原則申請專項救助﹔因偶然因素陷入生活困境人員可申請臨時救助，統一調整臨時救助規則並按需加大臨時救助力度。

第三，避免救助依賴症。除了特困人群外，對具有自食其力條件的救助對象設定救助終止期限，到期復核﹔減少貨幣救助形式，比如食物可以採用“食品券”，以減少申請者對於救助資金的欲望﹔對於有勞動能力的人，採用以公益勞動換救助的機制，避免因救助養懶人。

第四，將單純貨幣救助改為物質救助和生活照料、精神關懷、心理慰藉、能力提升、社會融入相結合的綜合救助，強化救助的發展性。

二、現有救助中最突出的是因病致貧，但政策設計中因重特大疾病造成的支出性貧困被忽略

自低保政策實施以來，無論是農村還是城鎮，真正長期生活特別困難的人幾乎都已經進入低保范圍。但由於低保政策規定隻計算家庭收入，不考慮家庭支出，有些家庭收入雖好於低保家庭，但偶然遇到病災打擊會造成較大甚至巨大家庭開支，由於臨時救助杯水車薪而陷入生活困境，無法得到現有政策的有效救助。筆者在安徽評估中，當地被訪談對象都認為，除了特困家庭外，一般家庭的基本生活沒有大問題，真正的家庭困難主要是來自於重特大疾病的發生。就診中城鎮醫保和農村新農合報銷范圍有限，名義上是報銷70%，實際上只是就嚴格而狹窄的用藥、治療、檢查目錄范圍而言。一般情況下個人自付比例都不低於50%，即使實施了各種救助，家庭仍然承擔巨大醫療費用壓力，因病致貧往往難以避免。比如在宿州桃源鎮翻閱救助記錄發現的一位農村肝病患者，大病醫治花銷2.4萬元，新農合報銷7000元，因為不是低保家庭，剩下的1.7萬元又達不到當地規定的2萬元的大病救助線，隻能尋求一次性臨時救助（獲得1000元），其余不得不自己負擔，這個本來還過得去的家庭因此陷入困難。再如較為突出的還有因為重症精神病人而拖垮家庭的情況，住院住不起，僅依靠低保救助不足以解難，這種“因病支出性貧困”卻漏到了救助政策的縫隙之中，這類家庭在宿州市就有2300多個。

矯正的建議是，高度重視重特大疾病致貧現象，通過調整和完善重特大疾病救助政策，彌補救助政策體系的漏洞。

第一，建議將白血病、尿毒症、惡性腫瘤、心臟病、艾滋病、急性心梗、腦梗、重度再生障礙性貧血、肝腎器官移植、系統性紅斑狼瘡、精神病等支出巨大、對家庭打擊大的病種納入特別救助范圍。

第二，取消現行的重特大疾病救助的低保前提，隻要屬於劃定范圍內的大病病種即實施特別救助﹔取消大病救助治療報銷門檻，提升大病治療的報銷比例至80%~90%，進一步提高救助報銷封頂線﹔適當放寬大病治療的檢查、治療、用藥目錄﹔推動為精神病人建立專門的康復治療中心﹔適當放寬重特大疾病患者必須在定點醫院治療才能獲得救助的限制（比如可限定在所在地級市區域范圍內）。

第三，各級政府增加醫療救助資金投入的比例。

三、救助申請者財產信息核對手段落后，信息壁壘成為社會救助實施的突出障礙

幾乎所有的政策實施部門都反映現有低保的核實確認存在“三難”，即家庭收入界定難，家庭情況調查難，救助對象清退難。民政部門現階段對家庭收入狀況的核查，主要靠入戶訪看、信函索証、手工核對，這些做法不僅使非常關鍵的家庭財產收入信息核查一直停留在落后的“估算”階段，而且也陷入工作量大、需要人手多、成本高、出錯多的局面。主要原因是，與社會救助相關的政府部門和公共機構迄今還沒有建立互通共享的家庭經濟狀況信息網絡。比如，民政系統掌握著居民的婚姻和殯葬信息，公安系統掌握著戶籍、車輛信息，住房與建設系統掌握著家庭住房和公積金信息，人力資源和社會保障系統掌握著退休金信息，工商系統掌握著經辦企業的信息，稅務系統掌握著繳稅信息，金融系統掌握著家庭的存款、社會保險和証券信息等。安徽目前的情況是，僅僅在民政和公安系統中因為兩家各有所求而基本實現了相關信息互通，其他部門之間除了一些手工核對之外，都以不同的理由，維持著現在的信息封閉狀態。據負責社會救助的實際管理部門負責人反映，阻礙互聯互通的原因不是技術問題，而主要是部門利益作祟。

矯正的建議是，通過國家頂層權威發力，堅決破除部門利益壁壘，盡快在全國范圍內建立橫向部門之間和縱向各級政府之間互聯互通的社會救助信息共享網絡。

救助信息互聯互通工程切關社會救助的質量、效率和成本，應該強力推進盡快建成。鑒於這項信息工程牽扯部門多，涉關利益復雜，既不可能在一個局部實現，也不可能靠一個地方建成，也不可能由民政部門牽頭完成，而隻能從國家層面發力推動才能促成。因此：

第一，建議中央政府就牽涉眾多機構的社會救助信息互聯工程，制定信息共享平台構建時間表，限期建成社會救助數據資源的互聯互通網絡。

第二，做好各部門之間低保信息管理軟件系統的銜接工作，在保護居民隱私權的前提下，相關聯網單位要配備專用計算機、設定專用信息點，實行專人負責、專機操作、定點應用。

第三，在該信息聯網之前，經救助申請人及其家庭成員授權，公安、人社保障、住建、金融、保險、工商、稅務、住房公積金等部門和機構應當根據有關規定和社會救助對象認定的需要，及時向民政部門提供戶籍、機動車、就業、保險、住房、存款、証券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息，形成比較暢通的救助相關信息核對機制。

四、社會救助中雖然有社會力量的零星參與，但主要是依賴政府和行政力量，沒有激發形成社會資源普遍參與的氛圍

評估中各地管理部門和經辦機構幾乎一致抱怨救助資源短缺。客觀事實是，社會救助尤其是低保救助工作量非常之大，申請家庭數量多，入戶信息核查難度大。隨著低保管理程序的日益規范，鎮村兩級從事民政工作的專職人員不僅要負責入戶調查、聽証評議、三次公示、到期低保家庭的變更和續保等環節中大量表冊的填寫、信息錄入、資料查詢等事務性工作，而且還要處理由於各種原因未納入低保群眾的上訪、投訴等安撫調解工作。這種程序環節多、信息處理量大、群眾訴求強、社會關注度高的工作現狀使得工作力量不足的問題日益凸顯。經辦端口上的鄉鎮（街道）民政所配備人員一般2~5人且大多數身兼別職。隨著這幾年保障人數逐年增多，工作量逐年增加，要求也越來越高，嚴重制約了社會救助尤其是低保救助政策的實施質量。在城市區域內還不是很明顯，在地廣人多的縣域農村人手不足的矛盾尤其突出。比如在合肥市的廬陽區，2015年上半年一共有救助對象2300人，平均下來每個街道社會事務所服務210人，3個救助工作人員可以匹配﹔但是在合肥市農村的廬江縣則有救助對象4萬人，17個鄉鎮平均每個鄉鎮（一般2~5人）要服務2353人，盡管可以發動農村居委會協助做一些入戶工作，但工作起來的確是杯水車薪，疲於應付。

矯正的建議是，各級黨委和政府將治理理念嵌入社會救助領導和管理之中，重視和激活社會資源，構建社會組織等各種力量參與救助的多元格局。

第一，通過政府培育專業組織服務來化解入戶調查核對的人員短缺。入戶調查核對是非常適宜社會組織等專業力量介入的救助環節，各級政府管理部門可以通過購買合同，設定雙方認同的標准、數量、價格，獎懲、期限等，保証入戶調查信息核對的質量。政府可以根據可操作性，有針對性地引導這類專業調研組織的成立、培訓、孵化，為這類第三方組織和村、居兩委的合作工作穿針引線，牽線搭橋，形成良好的第三方入戶調查信息核對工作機制。各級政府部門應當端正認識，積極推動，真正通過提升和借用社會組織等社會力量，承擔救助操辦任務，也相應破解完全依賴行政資源的難題。

第二，通過政府鼓勵建立私募救助基金，補充政府社會救助資金單一來源供給的不足。目前社會救助的資金主要來自財政，中央和省級佔70%，地市佔10%，縣市佔20%。但是由於實際需求尤其是醫療救助資金的嚴重不足，地市尤其是縣市一級投入每年都要成倍地超出。不少地方為了應付救助資金短缺問題，往往採取提高醫療救助起付線、向困難家庭轉嫁負擔的方式來規避矛盾。建議各地政府應當廣泛宣傳和引導慈善公益精神，通過暢通注冊渠道、落實稅收優惠、社會聲譽激勵等組合舉措，爭取在每個縣市區域都能夠建立至少一家社會救助性私募基金會，專門致力於特困家庭，進行重特大疾病、安老、助孤、幫殘、助學等慈善救助活動。

第三，通過政府推行“公建民營”公私合作，滿足孤寡老人集中供養的資源需求。政府投資興辦的養老床位逐步通過公建民營等方式管理運營的，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，經營公有產權的養老服務設施。這是政府激發社會活力，彌補資源短缺，加強社會救助力量的正確途徑，同時必須堅持以兜底救助為核心的基本原則。

第四，通過政府和保險企業合作，化解“五保”老人供養護理資源的短缺和政府與個人的財務風險。為有效提高善后處置能力，緩解“五保”老人因疾病、意外傷害造成的經濟壓力，規范“五保”供養對象的護理保險運作方式，努力為“五保”老人和“五保”供養服務機構構筑“風險規避安全網”，各地可以推行特殊人群長期醫療護理保障制度。首先，政府出資並推動，引導保險公司、“五保”供養服務機構等多方參與，形成政府與社會組織、企業等各司其職、協調配合、合作共贏的機制﹔其次，政府制定統一保險方案，採取統一優選，統一投保方式，發揮“大數法則”優勢，使保障范圍更加全面和保險費用更合理﹔再次，商業運作，“五保”老人等特殊人群長期護理保險制度的推行，按照市場化運作方式，實現投保“五保”供養服務機構服務風險的有效規避，比如當政府出資投保的老人發生住院護理和護理中發生意外時，所有費用由保險公司承擔。

五、社會救助政策中存在“負激勵”因素，低保救助缺乏對有勞動能力的救助對象就業創業和脫貧自立的激勵作用

現行社會救助尤其是低保救助政策的核心是低收入補償，實際救助資金數額等於政府救助標准減去申請救助者的實際收入。因此而產生了“負激勵”性，即受助者無意通過勞動增加自己的收入（或者有意隱瞞自己的收入），因為增加多少意味著失去多少，勞動所得實際上成為對救助待遇的沖抵替代。因為其他社會救助也以低保救助資格為前提條件，它所制造的社會不公平也就更加嚴重。“負激勵”性弱化了受助人口退出救助的意願和就業自立的動機，因為一旦就業有了一定收入就會相應降低低保金直至退出低保。很顯然，如果就業后獲得的收入抵不上或者僅僅是略高於低保戶享受的待遇水平，這類對象一般會選擇放棄勞動機會，或者想方設法隱瞞生活改善的實際情況。而且，因長期不就業、不接觸社會，也會讓這類群體陷於“貧困福利”不願出來。最終部分低保救助對象長期沉澱下來，形成了“假象貧困”。

矯正的建議是，將城市低保救助與就業、農村低保救助與扶貧開發相銜接，在低保救助中嵌入與勞動和就業的聯動機制。

在救助政策的制定中，要更加強調注重救助對象個體能力的增長，把更多的救助資金用於發展和促進就業上，採取就業激勵措施，促進救助對象通過提升能力擺脫貧困。

第一，新聞媒體進行充分而正確的輿論引導，改變人們的一些落后觀念，要使“主動申請低保，積極走出低保”的觀念深入人心，使社會公眾認識到低保不是施舍與恩賜，而是施行救助的民生工程，進低保的目的是為了最終走出低保。

第二，在制度設計中，對低保對象實行限定獲得低保時限、逐年減少救助金額、嚴格的定期復核制度外，還要建立脫貧對象的低保退出機制。

第三，在救助政策中，要把接受就業條件和勞動要求作為具有勞動能力的救助對象獲得救助的連帶條件。有勞動能力的人員，在申請最低生活保障時，要依照救助程序，先到當地公共就業服務機構辦理失業登記，就業服務機構應向登記失業的最低生活保障對象提供及時的就業服務和重點幫助﹔或者就業服務機構提供政府需要的具有公益性質的勞動崗位。對於拒絕接受就業指導和就業崗位、拒絕接受公益勞動崗位的申請者，救助審批部門可以有條件拒絕申請。而對於接受就業並參加公益勞動的救助對象，在核算其家庭收入時，可以在一定期限內酌情扣減。 

（馬慶鈺，國家行政學院社會和文化教研部副主任、教授、博士生導師﹔馬福雲，國家行政學院社會和文化教研部副教授。）

（來源：行政管理改革）