智慧治理：“互聯網+”時代政府治理創新研究

一、“互聯網+政務服務”頂層設計為推進政府治理現代化、智慧化提供強大動力

當前，“互聯網+”等信息技術與政府治理深度融合日趨深入，智慧治理作為一種新型的政府治理模式正在推動新一輪政府轉型。在社會由信息化數字化向智能智慧化邁進的環境下，積極推進“互聯網+政務服務”，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，把簡政放權、放管結合、優化服務改革推向縱深的關鍵環節，對加快轉變政府職能，提高政府服務效率和透明度，便利群眾辦事創業，進一步激發市場活力和社會創造力具有重要意義。

做好頂層設計是做好一切工作的重要前提。近兩年，黨和國家領導人非常重視“互聯網+”在推進政府治理現代化、智慧化方面的重要作用。2016年4月19日，習近平總書記在《在網絡安全和信息化工作座談會上的講話》中強調指出：“我們實施‘互聯網+’行動計劃，要適應人民期待和需求，加快信息化服務普及，降低應用成本，為老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服務，讓億萬人民在共享互聯網發展成果上有更多獲得感。”2016年10月9日，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習時強調指出：“隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。我們要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，推行電子政務，要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精准化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”

李克強總理在2015年的《政府工作報告》中把“互聯網+”行動計劃上升為國家發展戰略。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中把“互聯網+”行動計劃作為我國“十三五”規劃中一個極其重要的內容，進一步強調了以“互聯網+”提升政府服務質量和水平，優化政府服務，創新政府服務方式，提供公開透明、高效便捷、公平可及的政務服務和公共服務。推廣“互聯網+政務服務”，全面推進政務公開。2015年7月4日，國務院發布了《關於積極推進“互聯網+”行動的指導意見》。李克強總理在2016年的《政府工作報告》中強調指出，大力推行“互聯網＋政務服務”，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機會和更大的創造空間。2016年7月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國家信息化發展戰略綱要》,指出要進一步深化電子政務，推進國家治理能力現代化。推進“互聯網+”行動計劃，引導新一代信息技術與經濟社會各領域深度融合，全面提升經濟、政治、文化、社會、生態文明和國防等領域信息化水平。2016年8月8日,國務院發布《“十三五”國家科技創新規劃》,指出面向“互聯網+”時代的平台經濟、眾包經濟、創客經濟、跨界經濟、分享經濟的發展需求，要以新一代信息和網絡技術為支撐，加強現代服務業技術基礎設施建設，加強技術集成和商業模式創新，提高現代服務業創新發展水平。 2016年9月29日，國務院印發《關於加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，指出要加快推進“互聯網+政務服務”工作，切實提高政務服務質量與實效。

黨和國家領導人的重要講話和這些文件的密集出台，可謂是黨中央就運用互聯網思維與互聯網技術重塑政府的重要部署，把積極開展“互聯網+政務服務”作為推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展的重要抓手，完善相關機制，形成有利於“互聯網+”嵌入國家治理、政府治理和社會治理等的配套制度環境。這也充分表明了黨中央國務院讓億萬人民在共享信息化的成果上有更多獲得感的堅定決心。

二、“互聯網+”思維助推政府治理現代化智慧化的轉型

（一）“互聯網+”思維優化政府治理主體多元化

知情是參與政府治理的前提條件。在傳統的政府管理模式中，由於受信息媒介技術和傳播渠道所限，人們獲取數據信息的渠道較少，而且速度緩慢，數據不透明，且往往掌握在少數管理者手中，社會公眾不了解實際情況，也就無從參與管理。大數據發展使得治理主體超越科層制的層層信息傳遞模式，為實現治理主體多元化創造了有利的條件，使政府治理結構逐步實現從過去的單一治理結構向多元共治優化，從經驗治理向科學治理優化，從封閉官僚性治理結構向開放性治理結構優化，從靜態管理向動態治理優化，以增強政府治理的針對性、有效性和科學性。在“互聯網+”背景下，信息透明壁壘、數據壟斷被打破，人們、社會組織等可以隨時隨地通過網絡等多種途徑獲取大量數據信息，公共治理活動也被置於社會公眾的監督之下，增多了參與政府治理的機會。大數據的發展使社會公眾在推進政府治理能力現代化中成為不可忽視的重要力量，大數據與互聯網、物聯網、QQ、論壇、博客、微博、飛信、微信、易信等新媒體的深度融合，“互聯網+”拓寬了人們參與國家治理的渠道，突破時間和空間的限制，從更深層次、更廣領域促進政府與民眾之間的互動，形成政府主導、公眾參與、多元協同治理的新格局。

（二）“互聯網+”思維有利於提高決策科學化水平和政策質量

政府治理離不開強大的智慧力量，在信息時代，智慧的來源需要基於大數據的攫取分析。通過“互聯網+”，以數據說話、以數據決策，而不是主觀臆斷憑經驗辦事，也不會被利益集團在政府決策過程中施加影響。在我國的政府治理實踐中，過去一部分領導干部習慣秉持“任性”作風，憑主觀意志靠經驗辦事，拍腦袋決策、隨意性決策、沖動性決策、功利性決策、面子工程性決策頻頻發生，導致決策失誤，這種實際上是因科學決策、民主決策、依法決策的“缺位”和“錯位”導致的重大決策部署問題，不但勞民傷財，而且會嚴重延誤發展時機。大數據時代，海量數據的產生為科學決策創造了良好的條件。政府部門借助“互聯網+”技術掌握大量的數據信息，通過實時的數據收集、分析挖掘，監測決策的實施，為決策過程提供精准的科學決策依據，極大地提高了政府科學決策水平和決策工作效率。

（三）“互聯網+”思維有助於推動靜態管理向動態治理升華

傳統的管理活動過程，由於受到數據獲取渠道局限性和處理技術的制約，數據無法得到及時更新，處於一種相對靜態的管理模式。而“互聯網+”環境下，大數據技術的發展能夠實現數據的實時獲取和分析，在此基礎上，政府治理活動也能夠根據環境的變化隨時進行調整。“互聯網+”不但能夠實時獲取和處理海量數據，並能在此基礎上對未來做出准確的預測，公共管理者可以根據大數據的預測建立完善的預警系統，以便在問題出現時做出快速響應。“互聯網+政務服務”帶來的動態化信息有效彌補了傳統科層制模式下對國家、政府、社會等治理對象的模糊認知，打破了傳統的靜態管理模式，推動著領導治理行為及治理活動由靜態向動態的變革。“互聯網+”通過全息的數據呈現，使政府從任性主義、主觀主義、經驗主義的模糊粗獷管理方式，邁向數據驅動、實事求是、科學精准的治理方式。

（四）“互聯網+”思維有利於提高政府精細化可視化水平

在“互聯網+”驅動下，大數據可視化被用於政府治理中，目的是促使政府的大部分巨量數據是可以透明的、共享的、法治的、共治的、共遵的。大數據發展和“互聯網+”時代讓數據挖掘更加深入和更加精細化，大數據的深度開發與應用，進一步促使信息公開，提高公共信息透明度，使信息民主促進社會民主政治增量式發展。各級黨委政府部門通過大數據的應用可以大幅度提升生產力和工作效能，有效降低治理成本。政府借助於“互聯網+”技術的挖掘和應用，通過對半結構化甚至非結構化的數據處理提升政府能力，為政府公信力建設提供科學的參考和新的理念、新的思路，逐步實現政府治理能力現代化。

（五）“互聯網+”思維考量政府和領導干部的智慧

當前在“互聯網+”條件下，數據驅動的“智慧決策體系”、“精准治理體系”及“陽光權力平台”將逐漸成為現實，而且數據分析的質量正日益改善。實現政府治理能力的現代化，是要實現人的素質和能力現代化。人的素質和能力來源於實踐智慧，實踐智慧來源於實踐數據總結。提高決策水平，必須樹立數據思維觀：依靠數據說話、依靠數據預測、依靠數據研判、依靠數據決策、依靠數據創新，依靠人的智慧對海量數據進行科學精准的分析而得出基本規律與核心數據。在政府治理中，數據和文本信息的實時分析監測和“情緒分析”，可以對疾病、動亂、種族沖突提供早期預警，為社會穩定安全等方面提供良好的技術平台和智慧力量。

三、“互聯網+政務服務”面臨的主要挑戰

（一）“互聯網+”給傳統的政府管理思維和政務范式帶來挑戰

傳統的政府管理思維是以各權力部門為中心，每個部門對於自己的職責領域享有很大的審批權、利益任性權等，一些既得利益主體擁有特權並引發“權力尋租”。“互聯網+”思維互為表裡的是去中心化趨勢，“互聯網+政務服務”的核心在於重構政府、市場、社會甚至公民（網民）之間的關系模式，講究互惠、互動、民主、平等、參與、共享、共治、共贏的新型關系。政府與公民的關系，不再是傳統意義上民求官辦事的舊有范式，而是通過互聯網實現共享、共治、共贏的新型范式，讓治理更有水平，讓廣大人民群眾更有獲得感。

（二）“互聯網+”給黨政領導干部執網能力帶來挑戰

新生事物帶來新鮮能量，新媒體以獨有的信息傳播特點，成為提升政府治理能力現代化的必備要素。“互聯網+”思維模式，是各級領導干部無法回避的新輿論場。一些領導干部出現執網能力的“短板”現象，對互聯網存在不同程度的畏懼與畏難心理。比如，網絡“恐懼症”與“麻木症”並存，要麼把網上輿論視為洪水猛獸，想當然地進行堵、封、瞞、蒙，結果往往適得其反﹔要麼漠視網上民情而反應遲鈍，貽誤引導和處置的良機，導致“小事情”演化為“大事件”。“互聯網+”思維下，政府官員的執網能力，包括如何呼應網民合理需求並與民眾溝通互動能力，如何理性應對網絡輿論和社會情緒能力，如何研判和處理網絡群體極化能力，如何提高“互聯網+政務服務”創新能力和水平等等，這些都考驗著各級領導干部的智慧。

（三）“互聯網+”給信息安全帶來挑戰

當下，全球計算機網絡迅猛發展，以互聯網為核心的信息技術給人民學習生活帶來了極大的便利，給國家治理能力現代化等帶來深刻的影響。與此同時，賽博空間（Cyberspace）①安全問題也日益凸顯，其對國家安全造成的威脅已成為全世界關注的焦點。多國戰略文件指出，要特別保護支持關鍵基礎設施的特殊信息系統和網絡。由於“互聯網+”導致的海量數據，數據安全的威脅隨時都有可能發生。大數據時代，人們通過電腦、手機等電子設備進行的每一個操作都被服務器記錄下來，社交網絡、QQ論壇、電子郵件、微博、微信、易信等大量數據的匯集，大數據及海量信息採集、分析運行，會對國家和個人信息安全和隱私等帶來一定的影響，大數據時代無處不在的數據信息也使國家及個人面臨信息泄露的風險。

（四）法律法規政策標准缺失或滯后帶來挑戰

在“互聯網+”背景下，由於大數據、雲計算、VR虛擬現實技術的深度開發和廣泛應用，加之政府數據和信息資源開放的安全管理的復雜性、非線性、高度敏感性及難度大，在法律上怎麼厘清政府數據所有權、使用權及管理權，及公民個人信息隱私權等問題，法律法規在“供給側”方——政府和“需求側”方——社會及個人之間會產生一定矛盾等等。目前用於規范、界定“數據主權”的相關法律法規缺失，相關大數據治理法律法規明顯滯后，甚至在某些方面出現盲點，包括對我國數據保護、數據契約限制、數據跨境流通等，這些迫切需要建立與“互聯網+”發展相適應的相關法律法規保障體系。

四、“互聯網+政務服務”推進的有效途徑

（一）要強化互聯網思維

提高“互聯網+政務服務”水平，要堅持問題導向，創新服務理念和服務方式。以解決群眾辦事過程中“辦証多、辦事難”等問題為核心，增強政務服務的主動性、精准性、便捷性、創造性，提高群眾辦事的滿意度。面對“互聯網+”環境，進一步提升政府服務質量和水平，要堅持互聯網思維。互聯網思維的實質就是用互聯網的模式來思考並且解決問題，“互聯網思維”，強調民主、開放、參與，強調“我思獻人人、人人助我思”。2014年11月19日，首屆世界互聯網大會在浙江省烏鎮開幕，習近平主席在《賀詞》中提出的互聯網發展需要“互聯互通共享共治”就是“互聯網思維”的核心內容。我們要把大數據發展與國家治理創新結合起來，將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，用大數據助力簡政放權，支持從事前審批向事中事后監管轉變，借助大數據實現政府負面清單、權力清單和責任清單的透明化管理，依法行政，完善大數據監督和技術反腐體系。

（二）要提高“互聯網+政務服務”數據的質量

質量是數據的生命。任何一個公共部門或企業在使用大數據進行分析之前,都需要對掌握的數據進行甄別、篩選、檢查，保障其使用數據的質量。大數據背景下，我們都處在數據的海洋之中，各級政府要在享受大數據帶來的充足資源的同時，也要客觀地認識大數據。數據本身是可以存在缺陷的，特別是在互聯網時代，人人都有手機，人人都有麥克風，人人都是數據的接受者、消費者和傳播者，有些數據本身就是錯誤的，有些數據相互之間存在沖突，在使用數據時這些錯誤的或沖突的數據就會成為“數據噪聲”，干擾分析和決斷。有些數據還有可能被惡意利用，有些人或組織為了一己私利或達到自己的某種目的，故意篡改數據，掩蔽真相，欺騙數據獲取者和使用者。大數據背景下，這就需要政府及有關部門在國家治理過程利用大數據來提高善治能力和水平。一方面，政府要改進數據統計、分析的方法和技術，推動大數據自動檢測和修復技術的深入研究,為數據質量提供技術保障﹔另一方面，應完善政府的干部考核機制，轉變政績觀念，建立完善的檢查監督機制，嚴懲數據造假和統計違法行為。

（三）要積極培養“互聯網+”高端人才及干部隊伍

人才是第一資源。提高“互聯網+政務服務”，要加強“互聯網+”人才的開發應用與培養。要培育一支既具備大數據理念，又善於把控治理進程的新型干部隊伍及一大批大數據分析人才。政府應對大數據相關產業在政策上給予積極的支持，加快大數據產業基地建設﹔在財稅政策上給予大力支持，建設以政府投入為引領的大數據融資機制﹔鼓勵科研機構、高等院校及企業聯合開展高新技術的研究開發，支持建設一批重點實驗室、工程技術研究中心、企業技術開發中心，集中力量掌握核心關鍵技術，增強技術創新能力，引領數據倉庫、數據挖掘、人工智能等領域的技術變革。加強大數據領域的國際交流與合作，建立科技合作平台。同時，要進一步加大對政府輿情監管、政務輿情研判、政府輿情回應、政府輿情處理等業務培訓力度及人才的培養，培育一大批能夠駕馭“互聯網+政務服務”的干部隊伍。

（四）要積極培育優秀的“互聯網+政務服務”文化

“互聯網+”文化是社會主義先進文化的重要組成部分。積極培育“互聯網+”文化，營造良好的文化環境，為推進國家治理能力現代化提供優秀的文化素養。各級黨委政府要創造有利條件，積極開展探討“互聯網+”文化及其社會拓展功能，為推進政府治理能力現代化、智慧化提供強大的智力支持和精神動力。

（河南行政學院公共管理教研部副主任、教授﹔河南省人民政府參事室特約研究員）

（來源：行政管理改革）