推進自貿試驗區政府治理創新的趨勢與路徑

2013年7月，國務院通過了《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，建設中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿試驗區）是以習近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重大實踐，是我國在新形勢下推進改革開放的重大戰略舉措。[1]

三年來，上海按照黨中央、國務院對自貿試驗區建設的要求，緊緊圍繞國家戰略，以制度創新為核心，敢於探索，先行先試，在建立以負面清單管理為核心的外商投資管理制度、以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度等方面，形成了一批可復制、可推廣的改革創新成果。2014年12月，中央又決定在廣東、天津、福建新設三個自由貿易試驗區，同時，上海自貿試驗區也從28.78平方公裡擴大到120.72平方公裡。

2016年8月，黨中央、國務院再決定，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陝西省新設立7個自貿試驗區。由此，中國自貿試驗區建設進入了試點探索的新航程。通過對上海自貿試驗區政府體制改革和制度創新的前瞻性思考，筆者認為，擴大試驗、打造升級版是現代政府治理創新的必然趨勢，也是未來繼續推進自貿試驗區政府職能轉變與政府治理創新的路徑和展望，具體對策和建議主要有以下方面：

（一）拓展自貿試驗區試驗領域，爭取建設政府治理創新試驗區

“四個全面”是新形勢下推進黨和國家事業發展的科學綱領，全面深化改革的關鍵在於“全面”，因此，必須在國家治理體系和治理能力現代化的目標統領下，抓住主要環節和重要領域，由點及面，由上到下，統籌各項改革，協調推進制度創新。我國的政府體制和行政架構具有一定的制度約束，基本邏輯就是“上下對應”，體現了體制的嚴肅性和管理的操作性。但是，從因地制宜、創新發展的視角，上海浦東新區和自貿試驗區應結合自身特色，根據現實需求，在一定范圍內探索運轉高效的機構設置和治理體系。

以上海自貿試驗區成功經驗為基礎，爭取上海浦東全域成為國家級的“區域治理現代化創新試驗區”，擴大試驗范圍，提升試驗能級，就更廣泛內容進行試驗。治理現代化創新試驗區的基本邏輯不是“邊破邊立”，而是“先破后立”，最有效的策略是以全國人大常委會頒布“特別法”的方式，在一定區域內形成現有政府監管模式和運行模式的“制度真空”，然后再根據具體情況和需要，構建新的政府治理體系，向創新要效率，向改革要紅利。

例如，為解決“部門行政”的問題，嘗試在“決策—執行—監督”分離上先行先試，通過設立法定機構推進機構改革。將浦東新區政府和自貿試驗區管委會組成部門界定為純粹的“決策部門”，機關處室大量精簡，人員分流，編制縮減。在每個組成部門之下，設立若干專司執行的法定機構。借鑒新加坡模式，所有法定機構都依據市人大常委會專門法規成立，管理公共事務或提供公共服務。這些法定機構兼具企業經營和政府行業管理職能，具有一定的獨立性，實行企業化管理，運作比政府部門更有彈性。[2]法定機構具有法人資格，擁有較大自主權，包括自主用錢和自主用人。目前可推動上海自貿試驗區陸家嘴金融城區域共治和法定機構試點，充分發揮業界機構在金融城治理中的協商參與作用﹔探索金融服務署法定機構試點，推動金融局等沒有行政審批和執法監管職能的政府部門轉為提供專業服務和集成服務的法定機構，退出政府工作部門序列。同時，將事業單位改革同法定機構的建立結合起來。這樣做能夠將決策和執行適度分離，同時控制公務員整體編制，又通過靈活的人事管理來提高政府運作績效。

（二）深化“清單”制度改革，推動政府職能持續轉變

政府職能轉變是深化行政體制改革的核心，現代政府治理創新必須抓住政府職能轉變這條主線，進一步激發市場、社會的創造活力，增強內生動力，不斷釋放改革紅利，打造中國經濟升級版。2015年11月25日，李克強總理在自貿試驗區考察時指出:中國經濟要培育新動能，必須進一步深化改革、擴大開放。自貿區要勇於承擔先行先試的職責，當好改革的掘進機、開放的破冰船，以“三個清單”為突破口，大膽地試，使權力做減法，給責任做加法，為市場做乘法，用更高水平的改革開放釋放經濟發展的潛力。[3]

“十三五”期間，上海自貿試驗區要進一步深化“清單”制度改革，加快政府職能轉變，持續推進簡政放權、放管結合，優化服務。通過全面推行和完善權力清單、責任清單和負面清單，進一步劃定政府與市場、企業、社會的權責邊界。以權力清單明確政府能做什麼，“法無授權不可為”﹔以責任清單明確政府該做什麼，“法定職責必須為”﹔以負面清單明確對市場主體有哪些約束，“法無禁止即可為”。

首先，從深化自貿試驗區行政審批制度改革，加快政府職能轉變的角度，以及上海自貿試驗區擴圍后，加快建設和制度創新的需要，進一步優化負面清單管理模式，推動負面清單制度成為市場准入管理的主要方式，使各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域與行業。尤其是負面清單應與國際通行規則進一步相銜接，使上海自貿試驗區的負面清單與跨太平洋伙伴關系協議（TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP）為代表的高標准的國際貿易和投資新規則逐步對接，為國際高標准經貿談判提供實踐經驗和技術支持，以適應經濟全球化新形勢，促進全面深化改革。[4]

其次，按照中央《關於推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》的精神，結合上海自貿試驗區改革實際，全面推行與完善權力清單制度和相應責任清單制度，進一步明確自貿試驗區政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進依法行政。尤其是建立健全權責清單動態調整和長效管理機制。

（三）繼續推進“証照分離”改革，構建事中事后綜合監管體系

上海自貿試驗區建立和擴區以來，率先開展了商事登記制度改革，實現了市場准入領域的“先照后証”，並在面上推開，獲得企業廣泛認可。但據市場主體反映，從“先証后照”改為“先照后証”之后，市場主體在獲得商事登記主體資格后，要實際開展經營業務，還存在辦証多、辦証難等問題。為了解決這方面問題，2015年12月16日國務院常務會議審議通過了《關於上海市開展証照分離改革試點總體方案》，決定在上海浦東新區率先開展“証照分離”改革試點。重點是通過聚焦辦証環節，改革審批方式和加強綜合監管，選取審批頻次較密、市場關注度較高的110多項行政許可，分為取消審批、審批改備案、簡化審批實行告知承諾制、提高審批透明度和可預期性、加強市場准入管理等五個類別開展改革，以進一步完善市場准入，使企業辦証更加便捷高效。[5]

繼續推進“証照分離”改革試點，深化商事登記制度改革。尤其應以“証照分離”改革為契機，率先推出減權清單，取消浦東新區自定的行政審批事項，爭取率先取消市級設定的審批事項，徹底取消非行政許可審批，探索進一步減少經營許可証的審批項數。

加強事中事后監管措施系統集成，進一步創新事中事后監管方式，加快制定監管執法信息共享標准，強化監管信息化平台建設，實現部門信息資源開放共享、互聯互通﹔構建以企業誠信為基礎的監管機制，注重建立監管誠信檔案，並在企業監管信息共享的基礎上，探索以大數據、雲計算、物聯網等現代信息技術為支撐，對企業的商業軌跡進行整理和分析，全面、客觀地評估企業的經營狀況，構建企業信用監管與風險監測預警指標體系，探索建立信息互聯共享、証照監管協同、誠信自律結合、行業社會共治、風險預警及時的事中事后綜合監管體系，提高監管效能。

（四）以“大數據”、“雲平台”等信息技術為依托，再造政府流程

網絡化、信息化、數據化發展浪潮正在迅速改變世界經濟社會格局，用好網絡和信息化平台，也是大數據時代公共管理的重要方法和要求。作為最大的數據佔有者，政府掌握著社會各方面的數據，如果實現政府各部門間數據的高效整合，政府治理和公共服務的效率將進一步提高，對於經濟社會發展將起到重要促進和支撐作用。為此，推進政府治理創新，再造政府流程，應探索“互聯網+政務”的有效實現路徑，實現政府高效辦事、線上線下互動、政府智能監管以及大數據條件下的科學決策。

在上海和其他自貿試驗區成立“公共信息局”，打通政府各部門間數據交換共享的渠道。探索構建“互聯網+政務”體系，建立政府首席信息官制度，在自貿試驗區政府及各部門設立專職首席信息官，負責政府信息資源管理、開發和利用。依托現有政府網站和信息化平台，逐步建立政府綜合信息和管理中樞，整合有關職能部門信息、數據，實現最大限度的資源共享，力爭建成和完善三大管理平台。一是行政審批網絡平台。實現全流程的電子審批和電子辦事，最大限度提高辦事效率和方便企業辦事。二是公共信息綜合服務平台。以“大數據”、“雲平台”等信息技術為依托，建設自貿試驗區“Citizen”（E市民）網站，整合公共服務信息，方便市民與企業查詢和辦事。三是綜合政務管理平台。綜合就業、稅收、教育、社保、治安等信息，形成以市民、企業和社會組織為核心的，全方位、立體式的綜合信息模塊，開發各級政府“政務雲”，便於進行資質查詢和有關管理，提高社會治理的實效。同時，明確公共數據資源開放的范圍，通過信息共享、公開，利用大數據帶來的信息化變革，再造政府流程，加速推進公共管理轉型，提升政府治理現代化水平。

（五）加快公共服務體系建設，提高公共服務水平和質量

組建自貿試驗區“公共服務委員會”，加強頂層設計，統籌協調公用設施、公共交通、社會服務等各類與民生相關的行業和部門，加大政府投入力度，吸引民間資本參與共建，形成普遍覆蓋、城鄉一體、持續發展的公共服務體系。

明確政府在公共服務中承擔“核心供給者”的責任，提供涵蓋就業、教育、衛生、醫療等各方面的公共物品，同時，開放公共服務領域，引入市場競爭機制，改變由政府壟斷公共服務供給的局面，積極引導、調控多種主體參與到公共服務當中，促進公共服務供給主體之間的競爭，能夠用最低的成本購買最優質的公共服務，發揮優化資源配置，降低服務成本，提升服務質量的效用。

“十三五”期間，上海浦東新區政府和自貿試驗區管委會應通過促進社會組織的發展，讓更多的社會主體參與公共服務，促進公共服務體系供給主體多元化。同時，加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。以不斷提升公共服務的質量和效率，保障公共資金的使用滿足民眾的實際需求，以最少的投入獲得最優的公共服務。

(六) 凝聚更大的改革動力，為國家深化改革開放探索更多制度創新成果

2015年以來，上海自貿試驗區以擴區為契機，深化拓展制度創新舉措，改革效應進一步顯現。在提出的6個方面37項制度創新任務中，完善自貿試驗區管理體制等6項已完成，深化國際貿易“單一窗口”制度等14項取得階段性成果，推動金融服務業對內對外開放等17項正加快推進。同時，加大上海市復制推廣自貿試驗區改革試點經驗，加大上海區縣自主改革力度，各項工作進展勢頭良好。[6]但上海自貿試驗區建設過程中也面臨一些體制和機制性的瓶頸。如政策零碎化程度比較高，缺乏兼容性和整體性﹔涉及中央事權的領域，市級層面自主自覺創新的空間有限﹔現行體制下，縱向和橫向的協調和銜接費時費力，效率不高﹔改革和創新涉及中央專屬立法權的領域，面臨“於法無據”的難題，法治建設任務仍然繁重等。[7]此外，開放試驗和制度創新與高標准投資貿易規則仍有較大差距，部分領域如金融、電信、商貿、文化、社會服務等改革深度和廣度需要進一步提高，綜合監管體系亟待健全和完善，制度創新的系統集成度有待提升等。[8]

因此，上海自貿試驗區要凝聚更大的改革動力，在制度創新方面繼續“大膽闖、大膽試、自主改”， 在此基礎上及時總結上海自貿試驗區的經驗，能在全國復制推廣的，在國務院的統一部署下，盡快將經驗以規章制度乃至法律法規的方式在全國進行復制和推廣﹔另一方面，也要及時總結和歸納體制機制性問題，在更高層面上尋求解決，為其他的自貿試驗區掃除共性障礙。[9]

推進自貿試驗區政府改革以及貿易、金融等各項改革，一是要繼續保持“百舸爭流、奮楫者先”的精氣神，堅持變中求新、變中求進、變中突破，全力以赴朝著建設“開放度最高的自貿區”這一目標邁進，堅持需求導向、問題導向，持續推進制度創新，努力為國家深化改革開放探索更多制度創新成果。[10]二是要結合上海承擔的國家任務和優勢，明確自貿試驗區改革開放的重點領域，如政府職能轉變、金融創新和開放、雙自聯動、對接“一帶一路”和長江經濟帶戰略，以及進一步擴大產業開放等。[11]三是強化自貿試驗區在“一帶一路”戰略中的支點作用，發展“一帶一路”自由貿易區（FTA）網絡，發揮金磚銀行和亞投銀行的影響與作用，以金融制度創新推動“一帶一路”國家戰略。四是充分發揮自貿試驗區對長江經濟帶建設的輻射效應，加大自貿試驗區制度創新力度，推動創新成果在長江流域推廣和共享。加快推進面向國際的金融市場建設，為長江經濟帶企業提供更為便利的金融服務。[12]五是建立鼓勵改革的激勵機制，加強對改革出成果的或有突出貢獻的部門和干部予以必要的精神和物質獎勵。六是要形成合理的風險保護機制，允許合理試錯，自貿試驗區的風險不應該被人為夸大，要把關注點放在試驗遇到風險后怎樣應對上來，探索應對出錯的機制。

上海自貿試驗區擴區后，實現了與浦東新區政府的合署辦公，具有較好的公共管理軟硬件基礎，如能進一步轉化為決策、統籌和執行的優勢，將有利於實現一個完整的政府框架下的改革開放實踐。[13]為此，要進一步促進上海自貿試驗區與浦東新區一體化建設，在浦東新區完整的一級政府框架下加快政府職能轉變，“放、管、服”協同推進，即持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，在著力推進一級地方政府管理體制、監管模式的整體制度創新上走出新路，以建立一整套符合社會主義市場經濟規律、與開放型經濟體系相適應的，與國際化、法治化、透明化的營商環境相匹配的政府管理體制機制，形成更多的可復制、可推廣的制度創新成果和改革經驗，為全國進一步深化改革、擴大開放做出更大貢獻。 

（上海行政學院公共管理教研部主任、教授）

（來源：行政管理改革）