創新驅動發展戰略的上海實踐

一、上海實施創新驅動發展戰略的現實必要性

（一）上海經濟社會發展特點

上海是中國重要的經濟中心城市，正致力於打造具有全球影響力的科技創新中心和國際經濟、金融、貿易、航運中心。上海綜合實力較強，產業結構合理，具有基礎設施一流、科教文衛發達、開放程度較高、國資實力雄厚等特點。

（二）上海經濟發展遇到的困難問題

1.經濟增長速度從高速增長向中高速增長轉變。當前，上海經濟正在步入增速放緩、動力轉換和結構調整的“新常態”階段。上海GDP曾連續16年保持兩位數增長，從2008年以來，經濟增速已從原來的高速增長轉變為中高速增長，其中2015年度的GDP增速為6.8%（全國為6.9%）。

2.創新不足、活力不夠。一是自主創新能力特別是原始創新能力有待加強。缺乏標志性的科研成果，原創性成果少，缺乏具有世界影響力的大學、研究機構和功能平台，缺乏高水平的企業研發中心和工程化平台，重點產業自主技術體系尚未建立。二是制約科技創新的體制機制障礙尚未破除。科技創新宏觀統籌弱，創新資源配置不合理。傳統要素驅動的觀念和機制還未根本扭轉，創新價值和人員價值難以通過要素價格體現。市場准入和政府採購對創新產品的支持有待進一步加強，支持創新的資本市場體系亟待完善。三是寬容、包容、開放的創新創業氛圍不足。創新創業服務體系整體效能尚待提升，專業化服務機構和人才缺乏，高校、科研院所和企業之間開放協同不足，研發優勢沒有很好轉化為產業優勢，鼓勵創新的容錯機制尚未形成。四是人才隊伍結構亟待優化、活力有待激發。吸引高端和國際人才的事業平台不多，配套科研條件和環境有待提升。偏高的生活成本、戶籍政策和住房問題正在降低對年輕人才和創新骨干的吸引力。

3.發展嚴重受制於資源、環境等方面約束。一是資源受限。主要是土地資源，全市建設用地總量已接近“天花板”，建設用地比例已接近50% 。二是環境承壓。2015年上海PM2.5比2013年下降14.5%，國家要求上海2017年PM2.5年均濃度較2013年下降20%左右。三是成本上升。土地成本和勞動力成本均大幅提高。其中上海最低月工資水平經過23次調整，已較2008年時增長一倍以上。四是人口密集。常住人口2400萬人，人口過快增長，教育、衛生等公共資源十分緊張，城市交通壓力持續加劇，且存在群租、違章搭建、無照經營等不少社會管理問題。

二、上海實施創新驅動發展戰略的重點舉措

（一）深入推進自貿試驗區建設

1.深化完善以負面清單管理為核心的投資管理制度創新，投資營商環境進一步提升。負面清單已頒布2015版，共122項，較2013版減少了逾三分之一，90%左右的國民經濟行業對外資實現了准入前國民待遇。對清單之外的外資企業設立和變更實行備案管理，超過90%的外資企業設立採取備案方式，辦理時間由原來的8個工作日減少到1個工作日。在現代服務業和先進制造業等領域，先后分兩批實施了54項開放措施，累計已有約1800個項目落地。實施境外投資備案制，投資者自主決定投資領域、方式、時間等事項，辦理時間由原來的幾十天減少至3個工作日。全面推行商事制度改革，探索實施“先照后証”、“集中注冊”、“一址多照”等改革措施。

2.加快推進以貿易便利化為重點的貿易監管制度創新，貿易便利化程度進一步提高。建設2.0版國際貿易單一窗口，形成貨物進出口、運輸工具、貿易許可與資質、支付結算、自貿專區、人員旅客、快件與物品、信息共享、政務公開等9個功能板塊，企業申報數據項在船舶申報環節縮減65%，貨物申報環節縮減24%。一線“先進后報”，二線“批次進出、集中申報”“預檢核銷”，區內“自行運輸”等近百項管理創新措施落地，“一線放開、二線安全高效管住”的監管制度高效運行。實施貨物狀態分類監管，參與試點企業物流倉儲成本下降50%以上，業務量上升40%。

3.積極推動以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融制度創新，金融開放創新試點取得新進展。基本形成了金融制度創新框架體系，圍繞“金改51條”和“金改40條”，推出了包括人民幣跨境使用、外匯管理改革、跨境投融資便利、利率市場化等一系列實施細則和65個創新案例。建立接軌國際、風險可控的自由貿易賬戶系統，截至2016年9月末，上海有47家金融機構直接接入自由貿易賬戶系統，共開立近6萬個自由貿易賬戶，累計辦理跨境本外幣結算折合人民幣8.4萬億元。穩步推進金融市場開放創新，上海証券交易所“滬港通”、上海黃金交易所“黃金國際板”等業務有序推進，上海保險交易所、中國信托登記有限責任公司先后成立。啟動金融綜合監管試點，為國家層面完善金融監管體制積累經驗。

4.深入開展以政府職能轉變為核心的事中事后監管制度創新，透明高效的全過程監管體系初步建立。實施數據、行為、應用“三清單”制度和事前告知承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲“三階段”管理，形成全過程信用管理模式。建立事中事后綜合監管平台，整合各部門監管信息，具備信息查詢、協同監管、聯合懲戒、行刑銜接、社會監督、數據分析和雙告知、雙隨機等功能。針對安全生產、食品藥品等12個重點領域的嚴重失信行為，制定和實施了限制參與政府採購、限制申請財政資金等43項跨部門聯動懲戒措施。

（二）加快建設具有全球影響力的科技創新中心

1.廣泛開展調查研究，為謀劃建設具有全球影響力的科技創新中心提供重要支撐。上海將“大力實施創新驅動發展戰略，建設具有全球影響力的科技創新中心”作為2015年度市委一號調研課題。由市委書記韓正同志任課題組組長，市長楊雄同志和市委副書記應勇同志擔任副組長，全市近50個部門和單位參與，用時近一年，廣泛開展調查研究。

2.制定科技創新“22條”，形成支撐科技創新中心建設的政策體系。2015年5月，上海市委第十屆委員會第八次全體會議審議並通過了《關於加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》（科技創新“22條”），作為上海建設科技創新中心的綱領性文件。隨后又陸續研究出台了人才發展、科技成果轉移轉化、科技金融、知識產權、國企創新、加大財政投入、政策專項聯動統籌、眾創空間、開放合作等9個配套文件，形成了“1+9”政策體系，為上海科技創新中心建設奠定了政策基礎。

3.建立“2+X”工作推進機制，舉全市之力推進科技創新中心建設。建立由市委主要領導擔任組長的市推進科技創新中心建設領導小組，全力抓推進、抓督查、抓重大問題協調。下設張江綜合性國家科學中心建設推進組和人才發展推進組兩個推進小組。另外，圍繞科創中心建設重大工程、項目和政策的推進落實，形成若干個專項工作組，由相關市委常委、副市長牽頭負責。建立了領導有力、目標明確、責任到位、常態化的科創中心建設工作推進機制。

4.率先開展國家重大創新改革試點，引領示范作用不斷增強。2016年2月1日，國家發改委、科技部正式批復《上海張江綜合性國家科學中心建設方案》，以張江地區為核心承載區，以重大科技基礎設施為基礎，以高水平大學、科研院所和高新技術企業等深度融合為依托，為科技創新中心建設提供強大的源頭創新支撐。4月12日，國務院批復印發了《上海系統推進全面創新改革試驗加快建設具有全球影響力的科技創新中心方案》，圍繞政府管理、激勵分配、成果轉化等重點領域深化體制機制改革，力求在1~3年實現突破，形成可復制、可推廣經驗。11月17日，劉延東副總理在北京召開了科技創新中心建設領導小組第一次會議和上海張江綜合性國家科學中心理事會第一次會議，聽取上海有關工作方案落實情況匯報，並對下一步工作提出明確要求。

（三）深化上海國資國企改革

截至2015年年底，上海地方國有企業資產總額15.6萬億元，國有權益2.21萬億元。創造的生產總值5548.38億元，同比增長8.3%，佔全市生產總值的22.2%﹔繳納稅金1809.36億元，同比增長17.6%，佔全市16.1%。實現利潤總額3272.22億元，同比增長24.0%。70%的國資已集中在戰略性新興產業、現代服務業、先進制造業，基礎設施與民生保障等4大領域。上汽、綠地、浦發銀行、中國太保4家企業進入世界500強。上港、申通、綠地、機場集團4家企業排名全球行業前三。21家地方國有企業進入中國企業500強。

本輪上海國資國企改革的導向是：市場化、專業化、國際化。切實做到“五個牢牢抓住”，即牢牢抓住以國資改革帶動國企改革為核心、牢牢抓住以提高國有企業活力和國有經濟整體競爭力為目標、牢牢抓住以發展混合所有制經濟為實現形式、牢牢抓住以國有資本統一管理和國有企業分類監管為關鍵環節、牢牢抓住以有利於企業家成長集聚的制度性建設為根本。

總體要求是：管好國資、放活國企、不干涉經營。在戰略定位、發展目標、布局結構、公司治理、考核激勵、風險控制等方面突出監管重點，同時從公司章程、任期契約、履職清單、社會協同等角度入手，優化監管方式。

實施分類改革：將本市地方國有企業主要分為競爭類、功能類和公共服務類，實施差異化管理，分類監管、分類考核、分類改革。其中，競爭類企業（33家）是上海國有企業的主體，以經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，成為國內外同行業中最具活力和影響力的企業﹔功能類企業（11家）以完成戰略任務或重大專項為主要目標，兼顧經濟效益，成為城市功能區域投資開發、重大項目建設中富有效率的企業﹔公共服務類企業（3家）以確保城市正常運行和穩定、實現社會效益為目標，成為實現社會與經濟目標有機統一、服務質量領先的企業。

激發國企創新活力。結合科創中心建設22條意見，上海出台“三個視同和一個單列”、《關於鼓勵和支持本市國有企業科技創新的若干措施》等系列政策措施，從建立健全以創新為導向的考核評價體系、完善以企業為主體的科技創新投入機制等方面推出相應政策，激發全市國有企業的科技創新活力。

市屬國企積極開展以獲取新興技術、知識產權、研發機構、高端人才和團隊為目標的境外投資並購活動。如，上海電氣集團收購了意大利安薩爾多能源公司40%股權，大大縮小了我國燃氣輪機技術與世界一流水平的差距。很多企業加大投入，主動轉型，著力提升科技創新能力，如上汽集團重點加大了對新能源汽車和車聯網領域的投入，並在硅谷投資1億美元設立了風投公司和創新中心，其與阿裡巴巴合作開發的首款“互聯網汽車”榮威RX5獲得巨大成功。儀電集團積極構建新的運營構架和運行體系，聚焦以物聯網和雲計算為特征的新一代信息技術產業，致力於成為智慧城市整體解決方案提供商和運營商。

（四）發展“四新”經濟，加快傳統產業升級

充分發揮上海改革前沿、要素匯聚的綜合優勢，以創新發展為引領，率先推動新技術、新產業、新模式、新業態蓬勃發展。主動革新理念、放鬆管制，鼓勵多元探索，積極營造“四寬”的發展環境，即寬廣的視野、寬鬆的管制、寬容的氛圍、寬心的體制和機制。同時，不做頂層規劃，不分傳統和現代，不鎖定發展內容，不固定推進模式和方法，堅持問題導向、堅持動能轉化、堅持管理創新、堅持市場驅動、堅持協同推進。一方面，問企之需、解企之難，建立“四新”企業問題發現和解決機制。圍繞影響企業發展的行業管理、發展環境、制度環境、示范應用等瓶頸進行梳理，積極協調解決，並加強與國家有關部門對接，爭取相關突破和先行先試。另一方面，完善政策環境，探索“四新”服務券、裝備首台套、新材料首批次、軟件首版次等一批政策舉措，促進“四新”產業示范應用，幫助“四新”企業迅速成長。

一批“四新”經濟重點領域取得了顯著成效：一是戰略性新興產業異軍突起。集成電路領域，上海組建了500億元的市級集成電路產業基金，2015年實現產業規模950億元，預計2016年產業規模首次超過千億元。高端醫療器械領域，正加速邁向高端、高效、高附加值，2015年實現工業總產值118.3億元，增長12.7%。北斗導航領域，逐漸培育形成新產業鏈，目前已有上百家企業，產值年增長30%以上。3D打印和機器人領域，培育出多個年銷售額千萬級的優勢企業﹔全球四大機器人裝備制造商都在上海設立專門機構，上海已成為我國規模最大的機器人產業集聚區。二是“互聯網+傳統服務業”新業態初具規模。車聯網領域，2015年車聯網產值規模達160億元，位居全國前列，已形成涵蓋芯片、車載終端、關鍵零部件、應用軟件、標准檢測等完整的產業鏈。網絡視聽領域，增速遠超全國網絡視聽產業和全市信息服務產業，佔據全國市場約1/4份額。互聯網教育領域，上海市擁有互聯網教育企業近150家，部分知名企業注冊會員近億人。

在大力發展“四新”經濟同時，積極促進傳統產業轉型升級。創新發揮技術改造作用，從2009—2015年開展兩輪技術改造，累計實施技術改造項目1349項，總投資2060億元。堅持有扶有控、有保有壓，倒逼落后產能調整淘汰。僅今年1—11月，全市就實施產業結構調整項目1000余項，年減少能源消耗量50萬噸標准煤，涉及土地約20000畝。

三、上海建設具有全球影響力的科技創新中心的安排

（一）內涵與目標

著力增強“五個力”——全球創新資源集聚力、科技成果國際影響力、新興產業發展引領力、創新創業環境吸引力和科技創新輻射帶動力，將上海建成綜合性、開放型科技創新中心，全球創新網絡的重要樞紐以及國際科學、技術和產業策源地之一。到2020年，形成科技創新中心基本框架體系，為長遠發展打下堅實基礎。到2030年，著力形成科技創新中心城市的核心功能，在服務國家參與全球經濟科技合作與競爭中發揮樞紐作用，為我國經濟發展提質增效升級做出更大的貢獻。

（二）重點任務

一是建設張江綜合性國家科學中心。集中布局和規劃建設國家重大科技基礎設施群，形成以大科學設施為基礎的綜合性國家科學中心。重點從打造重大科技基礎設施群、推動設施建設與交叉前沿研究深度融合、建設協同創新網絡、實施重大科技基礎設施管理新體制四個方面發力，著力增強科技創新原創力。

建設開放共享、高度集聚的重大科技基礎設施群。在已有上海光源、蛋白質中心基礎上，集中布局和規劃建設超強超短激光用戶裝置、軟X射線自由電子激光用戶裝置、活細胞結構和功能成像平台、上海光源二期等新一批國家重大科技基礎設施，形成具有世界領先水平的綜合性科學研究實驗基地。

推動設施建設與交叉前沿研究深度融合。以國家重大科技基礎設施的支撐研究方向為基礎，聚焦生命、材料、環境、能源、物質等交叉前沿領域，面向全國發起設立國家大科學計劃，推動實現重大原創性突破，為科技、產業持續進步提供源頭創新支撐。

建設跨學科、跨領域的協同創新網絡。吸引海內外頂尖實驗室、國際知名研究所、世界知名高校來滬直接或聯合設立全球領先的用戶實驗裝置、科學實驗室，吸引集聚和培育一批一流科研團隊共同開展前沿、交叉、協作研究，形成國際化、高水平、跨領域的頂尖科學家和一流研究團隊。

探索實施重大科技基礎設施管理新體制。探索在理事會領導下的綜合性國家科學中心自主管理、科學家決策。在科研管理、高端創新人才引進、科研人員激勵、科研機構評價等改革重點難點領域進行先行先試。

二是建設一批創新功能型平台。針對創新鏈上不同主體、不同環節，存在知識不同構、資源不統籌、行為不互動等問題，上海創新提出，以建設功能型平台主導推進科技創新、服務創新創業。通過政府支持、市場化運作，著力建設兩類創新功能型平台。研發功能型平台面向重大科技發展方向、重點產業創新領域和重要成果轉化環節，旨在攻克關鍵共性技術，支撐戰略性新興產業發展，如上海產業技術研究院、上海微技術工業研究院等。非研發功能型平台面向增強科技公共服務供給，促進創新價值實現，如國家技術轉移東部中心、上海研發公共服務平台等。

三是打造一批各具特色的科技創新集聚區。深化“聚焦張江”戰略，加快建設張江國家自主創新示范區，率先開展體制機制改革，深化功能布局、產業布局、空間布局融合，規劃建設張江科技城。聚焦張江核心區和紫竹、楊浦、漕河涇、嘉定、臨港等重點區域打造若干科技創新集聚區，集中布局重大創新項目，實行更聚焦的政策、更開放的體制機制，培育一批引領發展的創新型企業和高科技產業，努力把這些區域建設成為上海創新發展的新增長極。

四是大力推動大眾創業、萬眾創新。大力發展眾創空間，充分發動市場主體和社會力量參與創新創業，營造良好的創新創業環境，全市眾創空間已經超過500家，其中大部分為社會力量建設。系統設計創新政策，優化科技普惠政策，引導企業和合作高校用“科技創新券”購買科研服務，探索新型公共技術採購政策。加快推進科技金融產品和服務創新，設立上海股交中心科技創新專板，設立天使投資引導基金、創業投資引導基金、雙創引導基金、政策性融資擔保基金等，為創新創業提供資金支持。

五是實施引領產業發展的重大戰略項目和基礎工程。部署14項重大戰略項目，8項重大科技基礎前沿布局。立足重要基礎科學和交叉前沿領域，前瞻部署前沿探索和跨學科研究。瞄准若干戰略必爭領域，突破一批關鍵核心技術，形成高水平集成創新和應用能力，服務國家重大戰略需求。圍繞產業基礎能級提升，重點突破基礎材料、基礎零部件、基礎工藝等方面的瓶頸制約。面向社會民生可持續發展的需求，加強推動創新藥物和醫療器械、生態環境治理、城市交通等方面成果更多惠及民生。

（三）體制改革

實施創新驅動發展戰略，建設具有全球影響力的科技創新中心，核心要解決體制機制問題。一是解放思想。堅決破除一切制約創新的思想障礙和制度藩籬，充分發揮市場機制作用，從政府主導走向多元共治。二是尊重規律。遵循科技創新規律和市場經濟規律，真正讓市場在配置創新資源中發揮決定性作用，讓市場在評估和配置創新人才中發揮決定性作用。三是轉變職能。從政府自身改革做起，轉變職能，簡政放權，改進管理與服務。四是擴大開放。放開放活，搭建更多開放的平台和舞台，讓創新創業主體和各類人才近悅遠來。

重點推進六個方面的體制機制改革。一是建立完善符合創新規律的政府管理制度。進一步簡政放權，放鬆新興行業市場准入管制、實施公共技術採購政策、建立創新投入統籌聯動機制、改革科研院所管理體制等。二是構建市場導向的科技成果轉移轉化制度。出台《關於進一步促進科技成果轉移轉化的實施意見》，正在制定《上海市促進科技成果轉化條例》，從權益激勵、轉化便利性、人員顧慮三個問題入手，確立企業、高校、科研機構在技術市場中的主體地位，明晰財政資金支持形成的科技成果產權歸屬，下放審批權限，強化市場在創新要素配置中的決定性作用。三是建立符合科研規律的創新投入機制。優化整合財政科技專項，加強財政科技投入聯動與統籌管理，完善考核機制和分類評價機制，形成競爭與穩定資助結合的財政資金投入方式，建立尊重知識、尊重創新、讓創新主體獲益的收入分配制度。四是建立積極靈活的創新人才發展制度。先后發布《關於深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的實施意見》《關於進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》，建立健全集聚人才、培養人才的體制機制，創造人盡其才、才盡其用的政策環境。五是推動形成創新要素自由流動的開放合作新局面。支持企業在全球布局創新網絡、促進境內外創新要素的有效融合、建設國際創新交流合作平台，構建更加開放、便捷、高效的新機制，支持各類創新要素跨境流動，整合全球創新資源，加速融入全球創新網絡。六是健全企業主體的創新投入制度。從引導形成多元化的市場科技投入機制、實施科技創新普惠性政策、鼓勵上海國有企業開展科技創新等方面入手，發揮金融財稅政策對科技創新投入的引導和放大作用，吸引社會資本支持科技創新。

（上海市委常委、副市長）

（來源：行政管理改革）